Власть дала установку на сворачивание местного самоуправления
Первого декабря 2015 года Конституционный суд РФ вынес постановление по итогам рассмотрения запроса 90 депутатов Государственной думы, которые оспаривали изменения Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и принятый на их основе региональный закон Иркутской области. Речь шла о муниципальной реформе, которая привела к отмене прямых выборов глав сельских районов в стране и уничтожению политической самостоятельности крупных городов.
Обрезание самоуправления
Напомню, что 3 февраля 2015 года президент Владимир ПУТИН подписал поправки в ряд федеральных законов, дающие регионам право выбирать систему формирования исполнительной власти на муниципальном уровне. К двум предусмотренным ранее моделям – оставить прямые выборы глав и избрание главы местного самоуправления (мэра) муниципальными депутатами из своего состава – ПУТИН добавил третий вариант: на совмещенную должность главы местного самоуправления и руководителя администрации объявляется конкурс, который проводится специальной комиссией, половину мест в которой займут представители губернатора, а местный совет депутатов лишь утверждает одну из предложенных комиссией кандидатур.
К этому времени несколько десятков регионов уже ограничили прямые выборы глав, введя институт сити-менеджеров, исходя из второго варианта. То есть разделив посты избранного главы местного самоуправления и назначенного главы администрации. Третий вариант ввел возможность появления руководителя местного самоуправления, которого избиратели не выбирали.
18 февраля на очередном пленарном заседании Омского городского совета депутаты приняли обращение к Законодательному собранию о необходимости реформирования системы местного самоуправления города Омска. Инициативная группа предложила новый порядок избрания главы муниципалитета в 2017 году не прямым голосованием омичей, а депутатами горсовета. За лишение омичей прямых выборов мэра проголосовали 19 депутатов из 36 присутствовавших на заседании.
На заседании Законодательного собрания Омской области 19 марта сразу во всех чтениях были одобрены поправки в областное законодательство, определяющее порядок замещения муниципальных должностей – глав городов, районов, поселений. Голосование по вопросу, по требованию коммунистов, проходило поименно. Законопроект внес на рассмотрение депутатов губернатор Виктор НАЗАРОВ. Против проголосовала вся фракция КПРФ и один депутат от ЛДПР Алексей КЛЕПИКОВ. Остальные депутаты от ЛДПР и фракция «Справедливой России» поддержали единороссов. За проголосовал, сославшись на партийную дисциплину, даже Сергей КАЛИНИН, успевший накануне высказаться против отмены прямых выборов.
Отныне в законе Омской области был забит единственный вариант: «Глава муниципального образования Омской области, наделенного статусом городского округа, муниципального района, избирается представительным органом муниципального образования Омской области из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию».
Практически единственным, помимо коммунистов, кто публично пытался переубедить как депутатов городского совета, так и депутатов Законодательного собрания, оказался завкафедрой государственного и муниципального права юрфака ОмГУ имени Достоевского Александр КОСТЮКОВ: «Мы высшую форму замещения должностей глав муниципальных образований меняем на банальное назначение. Ведь когда конкурсная комиссия будет рекомендовать представительному органу кандидата, она не будет демократию устраивать и порекомендует одного кандидата. И представительный орган с ней согласится, зачем ему с ней не соглашаться.
Я вам могу сказать, что такой несуразицы в нашей с вами новейшей истории не было никогда. Последний председатель омского горисполкома Юрий ГЛЕБОВ, например, замещал свою должность через трехэтапную процедуру выборов. Сначала он избирался как депутат городского совета, потом депутаты горсовета, которых было 200, а не 40, как сейчас, избирали исполком горсовета примерно в количестве 17 человек и потом на заседании исполкома избирали председателя. Как вы думаете, кто более адекватен: человек, который проходит такую трехэтапную процедуру либо проходит выборы населением города Омска, или представленный комиссией кандидат непонятно откуда? Конечно, я сейчас о потенциальных возможностях говорю. Этот кандидат может быть и достойным, а может быть и абсолютно недостойным, потому что фильтра никакого нет».
Но к КОСТЮКОВУ никто не прислушался, так как все решено было еще до сессии. Как заметил по сходному поводу в интервью программе «Акценты недели» ГТРК «Омск» другой профессор юрфака Александр БУТАКОВ, «в 1995 году было Законодательное собрание соответствующего уровня, качества и подготовки и этим собранием никто даже не имел мысли командовать, более того – сказать типа: «Эй, ты, иди сюда». Это в принципе было невозможно. Проходит политическая реальность двадцати лет и сегодня такая же правовая система, такие же правовые правила, но сама политическая позиция уже другая. Дело не в качестве подготовки, дело в людях».
Конституционный суд
В конце марта трое омичей – Алексей КОЗОЧЕНКО, Сергей КОНДАКОВ и Михаил ФЕДОРЧЕНКО направили в Конституционный суд РФ жалобу на нарушение их конституционных прав и свобод изменениями в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». Как они заявили, ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации установлено, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления». Таким образом, по мнению заявителей, перемены в законе о местном самоуправлении противоречит конституционным нормам и нарушают права граждан. 16 июля КС отказался принять жалобу, так как заявители до этого не попытались реализовать свои права в суде общей юрисдикции.
Осенью КС все же рассмотрел аналогичное заявление 90 депутатов Госдумы, и признал право субъектов Федерации на законодательное установление как альтернативных вариантов, так и «единственно возможного варианта порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований – муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов».
Основанием для такого решения Конституционного суда стало следующее соображение: «муниципальные районы, городские округа по своей правовой природе представляют собой муниципальные образования, сочетающие качества территориального объединения граждан, совместно реализующих право на местное самоуправление, и качества публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений, органы публичной власти которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций, прежде всего – исполняя отдельные государственные полномочия, возложенные на них Российской Федерацией или субъектом РФ»
Одновременно было обнародовано особое мнение судьи КС Александра КОКОТОВА, который высказал два опасения. Первое – о том, что, отдав муниципалитеты на откуп регионов, государство способствует усилению настроений регионального сепаратизма, теряя в лице местного самоуправления потенциального союзника на территориях. И второе – «социологические замеры показывают, что гражданам сегодня вроде бы безразлично, избираются их главы или нет, и как определяется структура органов местного самоуправления. Но это сегодня. А что будет завтра? Если есть устойчивое недовольство жителей (спрос), то обязательно найдутся те, кто его канализирует, объясняя все урезанием прав местного самоуправления (предложение)». Он выразил сомнение и в рациональности этих изменений: «вряд ли усиление присутствия властей субъектов РФ в муниципальных образованиях кардинально улучшит там ситуацию с управляемостью, социально- экономическими показателями, снизит уровень коррупции и воровства. При этом муниципалы просто перестанут брать ответственность на себя, а региональные чиновники по определению не смогут решать муниципальные вопросы лучше муниципалов. Дальше будет людям на ум приходить известное выражение из басни Ивана Крылова про друзей и порядок их размещения в оркестре».
Обновление глав районов
В ноябре 2015-го в Омской области тихо и незаметно прошла кампания по перевыборам глав сельских районов Омской области. До того незаметно, что большинство жителей районов даже и не ведало о них. Кое-кто проснулся на следующее утро, глядь – а у нас новый глава. Если раньше руководителей районов избирал народ, то теперь, по предложению комиссии, 50% которой формируется губернатором, его избирал районный совет.
Формально депутатам предлагалось несколько кандидатов, прошедших фильтр комиссии. Но в подавляющем большинстве районов второй и третий кандидаты были номинальными – для галочки. Особенно в тех 10 районах, где главы остались прежними. В Таврическом районе, например, конкуренцию действующему главе Юрию ПОСТОВОМУ составил его же помощник, не получивший, понятно, ни одного голоса. В Называевском районе конкурентом Николаю СТАПЦОВУ, возглавлявшему район с 2000 года, стал глава Князевского сельского поселения Григорий ПОНОМАРЕВ, оставшийся без голосов. Ни одного голоса не получил и соперник Большеуковского главы Сергея КАЗНАЧЕЕВА, тоже работающего на этой должности с 2000 года. Практически со 100%-й уверенностью можно предположить, что всех этих кандидатов попросили поучаствовать сами главы. Глава Троицкого сельского поселения Владимир АНТРОПОВ «конкурирующий» с действующим главой Тюкалинского даже от выступления отказался: смысл? Ведь и так всем было все понятно. Как сообщили «КВ» в ряде районов, там депутатам прямо говорилось, что губернатор поддерживает такого-то конкретного кандидата, дабы не дай бог не перепутали.
В десяти районах появились новые руководители. И не всем из них предыдущие главы были готовы сдаться без боя. По итогам отбора кандидатур на должность руководителя Знаменского района конкурсная комиссия 24 ноября решила представить на рассмотрение Совета шестерых кандидатов, среди которых был и действующий глава Василий ДЮБОРЕВ. Он проиграл. Причем решение райсовета с распределением голосов до сих пор не размещено на сайте района. Но на этом сайте появилось другое решение – от 18 декабря, где задним числом исправляется октябрьское решение о процедуре выбора главы: из порядка избрания исключен пункт «кандидат, снявший свою кандидатуру до процедуры голосования, лишается права участия в повторном конкурсе». Похоже, с выборами главы здесь не все чисто. Наверное, единственным районом, где и в самом деле состоялся настоящий конкурс при жесточайшей конкуренции, оказался Седельниковский. На выборах 17 ноября действующий глава Николай ХРИЩЕНКО заработал 6 голосов, а 33-летний директор ГП «Седельниковское ДРСУ» Алексей САБАЕВ – 8 голосов. Как признался на пресс-конференции 25 ноября курирующий внутреннюю политику зампред регионального правительства Владимир КОМПАНЕЙЩИКОВ, ДЮБОРЕВ и ХРИЩЕНКО не получили поддержки из-за возбужденных на них уголовных дел.
10 ноября районный совет Павлоградского района избрал новым главой района Александра СУХОНОСОВА, который ранее работал прокурором Одесского района Омской области. Понятно, что предыдущий глава района Андрей КАПЛЯ не имел ни единого шанса переизбраться. Напомним, что на заседании избирательной комиссии Омской области по выборам губернатора 3 августа 2015 года обнаружилось, что он подписался не только за кандидата от «Единой России» Виктора НАЗАРОВА, но и за кандидата от КПРФ Олега ДЕНИСЕНКО. Более того, на заседании было зачитано его заявление, что подпись за кандидата НАЗАРОВА он отдал под давлением, а на самом деле поддерживает именно ДЕНИСЕНКО. Причем КАПЛЯ прямо заявил, что на него давил руководитель аппарата губернатора Владимир КОМПАНЕЙЩИКОВ. По стечению обстоятельств Владимир КОМПАНЕЙЩИКОВ возглавил районную комиссию, которая отбирала кандидатов в главы Павлоградского района. Среди представленных в комиссию кандидатов был и КАПЛЯ, но через этот фильтр он не прошел.
Уставы районов
24 ноября Межрайонная прокуратура Омской области в ходе проверки выявила нарушения законодательства в деятельности районной администрации в части размещения на официальном сайте Называевского муниципального района обязательной информации. Об этом сообщила пресс-служба прокуратуры Омской области.
Установлено, что в сети Интернет опубликована информация, касающаяся проведения 11 ноября 2015 года выборов главы администрации Называевского района. В соответствии с текстом Устава Называевского района, размещенного на информационном портале Правительства Омской области «Омская Губерния», глава Называевского района избирается на муниципальных выборах, а не депутатами Совета района.
Вместе с тем в мае 2015 года решением Совета данного муниципального образования были внесены изменения в Устав района в части порядка избрания главы администрации. Согласно нововведениям, гражданин назначается на эту должность Советом Называевского района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.
Вышеуказанное решение зарегистрировано в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Омской области 23 июня 2015 года. Вместе с тем в нарушение закона муниципальные чиновники не внесли изменения в текст Устава на официальном сайте Называевского района. По результатам проверки прокуратура внесла представление главе администрации Называевского района с требованиями устранить данные нарушения.
Интересно, что не только в Называевском районе, но и в ряде других районов Омской области на сайтах, расположенных внутри официального портала регионального правительства «Омская губерния» даже после инаугурации новых глав районов все еще висели старые версии уставов районов. И в них по-прежнему говорилось о всеобщих выборах главы жителями района, как например, на сайтах Исилькульского и Тарского районов.
Более того, в Павлоградском районе, где комиссию по выборам возглавлял зампред Омского правительства Владимир КОМПАНЕЙЩИКОВ, у которого был конфликт с предыдущим главой Андреем КАПЛЕЙ (а значит, зампред должен был тщательнее соблюдать законодательство), на сайте даже на день пресс-конференции Владимира Борисовича был размещен устав, где говорилось, что в районе применяется «мажоритарная система относительного большинства — при проведении выборов Главы муниципального образования. Выборы проводятся по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию муниципального образования». И при этом в районе депутатами был избран новый глава. Это может значить только одно: правительству Омской области теперь уже наплевать на мнение жителей районов Омской области, которые могут узнать о правах и обязанностях своих власть предержащих только из Устава, размещенного на публичном сайте. Раз глав фактически назначает губернатор при поддержке «Единой России», то о народе думать уже смысла нет – от жителей районов теперь ничего не зависит. И обновление текста Устава – дело уже второстепенное и неважное.
Забавно, что все новоизбранные главы при вступлении в должность клялись на Конституции России и на тексте Устава района. Подозреваю, что если бы сразу же после инаугурации взглянуть на эти тексты, над которыми только что была произнесена клятва, в ряде из них по-прежнему говорилось, что главу избирает народ.
Выборы губернатора
Ситуация с уставами районов в публичном доступе – хороший пример того, что разница между тем, кто избирает главу – население района или полтора десятков депутатов с подачи регионального правительства – есть. И существенная. Она заключается в том, перед кем отчитывается и от кого зависит теперь руководитель района. Отныне он смотрит не вниз, а вверх – ловит каждое слово оттуда, каждый намек, каждый попрек.
И в правительстве Омской области это прекрасно понимают. Назначенный президентом России до весны 2017 года губернатором Виктор НАЗАРОВ почему-то досрочно подал в отставку и пошел на выборы. И был избран 13 сентября 2015 года населением Омской области. Зачем?! В конце декабря, подводя итоги года, Виктор Иванович так сказал в интервью программе «ОмскЗдесь»: «Когда назначил президент, понимаешь ту ответственность, которую на тебя возложил президент. Безусловно, это очень серьезно. Но когда 2 миллиона человек – область – говорит: мы доверяем тебе, чтобы ты работал на благо региона, вы знаете, это по-другому, это двойная ответственность. И здесь уже не думаешь – легитимность повысилась или не повысилась – здесь наступает понимание, что ты сегодня можешь требовать жестче, что ты можешь встраивать управление так, как это нужно тебе, чтобы достичь того результата, которого от тебя ждут люди».
Один в один ситуация с выборами глав районов: они будут выстраивать управление, как это нужно вышестоящему правительству или как это нужно населению района? Боюсь, теперь это будет происходить по первому варианту.