За месяц до Президента ведущий эксперт страны по региональной политике — Наталья ЗУБАРЕВИЧ разложила сенаторам по полочкам всю экономику России.
Одиннадцатого декабря на заседании Совета Федерации в рамках традиционной рубрики «Время эксперта» профессор кафедры экономической и социальной географии России МГУ им. Ломоносова Наталья ЗУБАРЕВИЧ (ведущий эксперт по региональной экономике) представила актуальную статистическую подборку данных по теме «Тенденции развития российских регионов». Приводим основные позиции ее доклада (большая часть графиков взяты из другой аналогичной презентации Натальи ЗУБАРЕВИЧ, состоявшейся двумя месяцами ранее).
Демографические проблемы
Усиление депопуляции (смертность выше рождаемости), снижение миграционного прироста. С 2018 года население РФ сокращается. Январь-август 2019 года – на 52 тыс. человек (естественная убыль – 219 тыс. человек, миграционный прирост – 167 тыс.).
Эксперт – это не тот человек, который будет говорить о достижениях, эксперт говорит о проблемах. И я на них сегодня сосредоточусь. Начну с демографии. За 9 месяцев 2019 года естественная убыль населения составила почти 240 тысяч человек. За год будет больше 300. Это неизбежная динамика, не перекрываемая миграцией. И нам с этим жить. Почему? Существует возрастная пирамида, от которой никуда не деться: рожает крошечное поколение, умирать будет растущее. Как минимум, до 2025 года у нас будет сжиматься население, пока не начнет рожать поколение, которое появилось на свет в период короткого демографического подъема.
Можно ли что-то с этим сделать – вопрос. Надо принимать решение по миграциям. Денежное стимулирование женщин рожать ничего больше не дает. Уже в Дагестане суммарный коэффициент рождаемости (сколько одна мамочка родит за детородный период) – 1,86. Даже Дагестан себя не воспроизводит! Мы увидим это в следующих поколениях. Говорить об этом надо и думать надо. И мы должны понимать, что это эхо войны.
Рост населения только в крупнейших агломерациях, в Крыму и в республиках, не завершивших демографический переход. Поворота на восток не происходит.
У нас все хорошо в двух агломерациях – Москва с областью и Питер с Ленобластью и пока еще на Северном Кавказе, но отток оттуда населения идет вовсю. Весь Дальний Восток депопулирует, ничего не изменилось, практически вся Сибирь (за исключением Новосибирской области, где учебную миграцию стягивают, молодцы), все Поволжье. И это данность. Никаких простых способов решения этой демографической поляризации не существует. За исключением одного – надо стимулировать развитие других крупнейших городов, а не только Москвы и Санкт-Петербурга, которые стимулируются сами.
Экономика
Неравенство регионов РФ устойчиво. Сильная дифференциация только по краям.
Есть у нас серьезные ресурсы и рычаги, чтобы поменять экономическую картину страны? Она чрезвычайно устойчива. Я считала с 1999 по 2017 год (последние данные по валовому региональному продукту (ВРП) – крайне мало что меняется. Ну, пошли вверх сахалинцы, потому что два СРП-проекта, Калужская область. Но с проблемами сейчас опять хуже: пошел вниз Башкортостан, было много проблем в Самарской области. А в целом картинка постоянная. И в ней самое тяжелое – не экономическое неравенство (хотя оно велико!), а гигантская середина. Это регионы, у которых нет явных конкурентных преимуществ, не за что зацепиться простенько, чтобы подтягивать. Когда у вас много нефти или гигантский город, вы понимаете, что работает на развитие, здесь все гораздо сложнее. И нужно прежде всего улучшать институты, правила, по которым мы живем.
Как распределено население России по этим группам регионов. Больше всего живет в середине. Аутсайдерам помогают – дают большие трансферты, а середина острее всего чувствует и торможение в развитии, и проблемы, связанные с кризисами. И пока мы не создадим условия, чтобы следом за более развитыми регионами могла быстрее двигаться середина, быстрого и устойчивого роста в стране не будет.
Сверхконцентрация экономики в московской агломерации.
Это больная проблема для всех регионалов в связи с нашими правилами игры, институциональным дизайном. Назовем ее вертикаль. С гигантской концентрацией экономики в крупных компаниях мы имеем феерические преимущества Москвы. Сразу скажу – раскулачивать нельзя, но что-то надо делать. Посмотрите долю Москвы с Мособластью во всем, что есть в стране. Она гигантская! Каждый пятый рубль в ВРП – это Москва. 35 процентов всех вкладов населения – это Москва. Пока идет такая история, регионам просто невозможно догнать этот гигантский быстро растущий город. Питер не дотягивает фантастически. Потому что все стягивается на Москву. И это не СОБЯНИН. Так устроена система.
Выход России из последнего кризиса – слабый рост.
Как мы выходим из кризиса? Выходим. Самое больное то, что он был медленным, вязким, из него трудно выходить. Это не прошлый кризис – упал-отжался, сейчас все гораздо сложнее. Этот кризис не про промышленность. У него три больные истории. Первая – инвестиции. Вторая – доходы населения. По трем кварталам суммарный рост +0,9. Как-то начали выходить в плюс, но очень медленно. И третья – наше потребление, как люди покупают. От потребления зависит развитие экономики, люди спрос создают. Видите, как рухнула розничная торговля, но с 2017 года пошла вверх. Причина – потребительское кредитование. Доходы-то не росли в это время!
Кризисный спад промышленности был небольшим, в половине регионов рост более 10 процентов за 2014-2018 годы.
С промышленностью все более-менее неплохо. В половине регионов совокупный рост за четыре года был больше 10 процентов, т. е. лучше среднероссийского. Три блока тянули нашу промышленность вверх. Первый – новый нефтегаз (хороший рост) – это новые регионы – Ямал, Якутия и в ту сторону на восток. Второй – оборонный комплекс. Туда шли большие бюджетные инвестиции. И третий – пищевая промышленность. В ней все неплохо, но она уже замедлилась. Доходы не росли четыре года, сейчас пятый. Больше люди покупать не стали, и отрасль уперлась в потолок платежеспособного спроса.
Инвестиции
Кризисный спад инвестиций более чем в половине регионов.
Где беда, так это в инвестициях. Посмотрите на масштабы спада начиная с 2013 года, когда инвестиции затормозились! В этом году по трем кварталам рост не ахти – порядка 0,7-0,9. Это не серьезно. Почти все индустриально развитые российские регионы по инвестициям резко пошли вниз. Держатся, как всегда, Москва и новые нефтегазовые регионы. Туда действительно идут серьезные инвестиции. И Ямал. Если видите какую-то маленькую республику – это эффект базы – было на рубль инвестиций, стало на два. 100-процентный рост, но на это не надо обращать внимания.
Инвестиции усиливают неравенство.
Важно понимать, куда в России идут инвестиции. Кто основные получатели инвестиций в стране? Усилилась доля двух мощнейших территорий. Первая – это Москва. Ее доля в инвестициях уже 15 процентов, а с Мособластью – 20. Каждый пятый рубль идет в крупнейшую агломерацию страны. Инвестиции создают будущее, рабочие места. Второй важнейший регион для инвестиций – Тюменская область с автономными округами. Деньги идут, конечно, в основном в округа. Там набирается 14 процентов по прошлому году. Это предопределяет развитие страны. Та самая середина и даже относительно развитые регионы получают недостаточно денег для развития. Это не бюджетные деньги (бюджетка только 15 процентов от всех инвестиций страны), а решение бизнеса. Он идет туда, где деньги отобьет, он лирикой не страдает, умеет считать.
Доходы населения. Неравенство и бедность
Теперь про людей. Каждый кризис бьет по людям сильнее, чем по экономике. Такова особенность нашего рынка труда. В 90-е это было связано с гигантскими неплатежами, задержками зарплаты. Сейчас используется другой инструмент – неполная занятость: сокращенная рабочая неделя и все, что связано с оплатой труда. Но наша экономика адаптируется к кризисам прежде всего не через безработицу, а через более сильную динамику доходов и заработной платы.
Барьер – поляризация по доходу и рост неравенства: доходы 40 процентов населения РФ ниже, чем в советский период.
Мы за четверть века стали другой страной. И тут много политического. Страна, в которой сильнейшим образом выросло неравенство по доходам. Посмотрите, какой рывок в неравенстве был осуществлен за постсоветский период, особенно в период экономического роста. Все росли, но рост всегда распределяется неравномерно. Пока доходы двух нижних квинтилей (это 40 процентов населения) росли, люди как-то к этому адаптировались. В условиях падения дохода запрос на перераспределительную политику, на социальную справедливость неизбежно будет расти. Это объективная история. И нам придется с этим жить. Надо понимать, что пришло время политических решений. Во всяком случае по дифференциации точно.
Факторы неравенства по доходу: региональный фактор дополнился нагрузкой детьми – простимулировали рождаемость, а дальше как?
У нас исторически самый большой вклад в неравенство – региональный фактор. Вот живешь ты в Пензенской области, и зарплата у тебя будет пензенская, живешь на Ямале, и зарплата другая. Этот фактор не очень хорош, но понятен. Но помимо него, вверх выстрелил другой – это нагрузка детьми. Основную реакцию на материнский капитал дали жители села, поселков городского типа, малых городов и Северный Кавказ. Там с доходами понятно как. И мы, стимулируя одно, получили дополнительную проблему. Второй ребенок сдвигает семью в сторону бедности, а с тремя ты точно уже там. Семьи с детьми должны поддерживаться более интенсивно, тогда мы сможем гармонизировать и демографическую политику, и политику по социализации детей, выводу из бедности семей.
Доходы населения росли до кризиса 2014 года, региональные различия смягчились в 2000-х благодаря росту трансфертов (рента).
Что получилось? Удалось за счет большого перераспределения нефтяной ренты смягчить межрегиональное неравенство. Это хорошая история. Но после 2008-го особо ничего не поменялось. Рывок сделали, распределили, а дальше как есть, так и продолжается.
Спад доходов населения РФ в 2014-2018 годах – 10 процентов (по новому – 8 процентов). 1-е полугодие 2019 года: спад реальных доходов в РФ – 0,4 процента. Достоверность статистики невысокая.
Вы все знаете, что есть ложь, большая ложь и статистика. Я работаю со статистикой. И хочу сказать, что тому, что вы видите по падению доходов с 2014 по 2018 год, верить нельзя для каждого конкретного региона, потому что очень много кривого счета. В нашей стране 20 процентов занятых сидят в неформале. Но общий тренд должен сказать очень много: да, не 10 процентов минус, а по новой методике 8 процентов, но принципиально это ничего не меняет – по ощущениям людей это сильное сжатие доходов.
Кризисный рост уровня бедности невелик (ПМ низкий). Как выполнить новый указ?
Нам сейчас надо ополовинивать уровень бедности. А получилось чисто статистически следующее: прожиточный минимум не растет так быстро (у него просто другая структура наполнения), как индекс потребительских цен. Благодаря этому наша бедность за период кризиса выросла на 10,9 процента, а на пике была 13 с небольшим. Сейчас с этого уровня ее надо будет опускать вдвое. А прожиточный минимум во многих регионах 9,5 – 10 тыс. рублей. И его нельзя опустить, потому что он уже очень низкий. И это еще один вызов. Как будем работать с ситуацией бедности? Не хочу никого обидеть, но мне интересно, как в Тыве с 41 процентом бедного населения они выйдут на плановые 15-17. Я, как регионалист, не понимаю, как это можно сделать.
Субъективная бедность (выборочное обследование Росстата 48 тыс. домохозяйств) намного выше – 15 процентов нищих, еще 49 – близки к бедным.
Все рапорты, что мы чего-то достигнем, должны соизмеряться с ощущениями людей. Вот опрос Росстата о субъективном ощущении бедности: одному проценту не хватает даже на еду, еще 14 – на одежду и обувь. Простите, это уже не бедность, это близко к нищете. 49 процентов могут купить одежду и обувь, оплатить ЖКУ, но если сломался холодильник или стиральная машина – проблемы у домашнего хозяйства. Как мы статистически снизим эту бедность? Люди-то будут думать по-другому. Они по самоощущениям
смотрят.
Проблема «равенство-эффективность» поиск оптимума
Что должна решать каждая власть, пытаясь развивать страну? Искать золотую середину между экономическим неравенством, которое не так легко выравнять (А если выравниваете, отбирая у сильных и перераспределяя слабым, что произойдет с экономическим ростом? Он замедлится: вы же резвых лошадок-то окоротили!), и социальной политикой, где дикие неравенства – и политические, и социальные. Где найти золотую середину? В разное время она разная. Если страна решила, что она догоняет и надо бежать быстрее, – один акцент. Если видим, что неравенства сильны и политически уже рискованны – другой. Но надо выбирать. Желательно, чтобы в это еще не вмешивалась геополитика. У нас, к сожалению, она активно вмешивается.
Межбюджетные отношения. Кто кормит федеральный бюджет?
Можем ли мы децентрализовать нашу налоговую систему? Как мы ее децентрализуем, если в 2018 году 26 процентов всех налоговых доходов федерального бюджета дает один субъект Федерации? Это нефтяная рента Ханты-Мансийского автономного округа. Ямал – еще 10 процентов, потом Москва (это НДС в основном). И когда у вас на три субъекта приходится почти половина налоговых доходов федерального бюджета, задача децентрализации практически не имеет решения. Так сложилось. Вот мы такая страна – с чудовищно неравномерной налоговой базой.
Налоговая децентрализация вряд ли поможет. 2/3 регионов (средне и менее развитые) оставляют себе 70-100 процентов налогов.
Если взять все налоги, собранные на территории субъекта, и разделить – что пошло в федеральный бюджет, что осталось на территории, вы увидите, что у большинства субъектов остается 70, а то и 80 процентов доходов. И изъятие производится прежде всего у нефтегазодобывающих территорий, за счет них и живем. Мы понимаем, что регионам надо возвращать немалую часть полномочий и ресурсов. Вопрос, как это сделать, требует серьезного обсуждения. Но я бы сказала так: в рентной стране рентные налоги должны собираться в центральный бюджет (это правильно), а потом они должны перераспределяться. Значит, вопрос к качеству перераспределения налогов – ключевой для развития России.
Трансферты: «горки» федеральной политики
В 2015 и 2016 году трансферты регионам сократились на 3 процента. Предвыборный 2017-й – рост трансфертов на 8,4 (без Крыма – на 6,8), 2018-й – рост трансфертов на 22 процента, январь-сентябрь 2019 года – на 20 процентов (нацпроекты, акцизы на ГСМ, частичная компенсация изъятого налога на движимое имущество).
Как последние 14 лет выдавались трансферты, росли доходы консолидированных бюджетов регионов? У нас были разные времена. Но в кризис 2009 года регионам очень сильно помогли. Когда вводились зарплатные указы, регионы выкручивались в основном сами, и это важнейшая причина нарастания долгов и дефицитов. Я позволю себе, как сторонний эксперт, сказать, что регионы испытали большую турбулентность бюджетной системы. Только в 2017–2018 годах трансферты стали расти, за девять месяцев 2019 года рост продолжился (плюс 20 процентов), мы знаем почему: возврат части изъятого налога на движимое имущество, расходы по нацпроектам. Вот такой баланс.
Приоритеты федеральных властей и объем трансфертов регионам
Главные приоритеты – Крым, Северный Кавказ и Дальний Восток.
Я регионалист, моя душа болит за все субъекты. И я могу сказать одно: бесконечный поток трансфертов республикам Северного Кавказа не дает практически никакого эффекта с точки зрения роста. Вчера в Счетной палате с этим разбирались. Посмотрите на Дальний Восток. Да, он по бюджетному содержанию очень дорог! Поэтому все решения по развитию должны приниматься с учетом того, сколько бюджетных денег на это потребуется. Не валом, аккуратно, при серьезном обсуждении. Ну и Крым я не комментирую.
Зависимость бюджетов регионов от трансфертов почти не меняется – выгодней быть реципиентом.
Три года ничего не меняется в долях. У кого не было особо трансфертов – те так и живут, у кого их очень много – им как-то… Но надо что-то думать с этой историей. Да, регионы отстающие, слабые надо обязательно поддерживать. Давайте разбираться в эффективности этой поддержки! Почему она нарастает год от года вне зависимости от результатов? Это вечный вопрос, но очень болезненный (для Совета Федерации точно, потому что вы – палата регионов), но обсуждать-то это надо!
Институциональные дефекты – непрозрачность выделения трансфертов. В 2018 году резкий рост непрозрачности трансфертов.
А вот то, с чем вы точно не согласитесь, но я буду стоять на своем. Я каждый год считаю (даже каждый квартал) структуру трансфертов. Уже масса вопросов к тому, как распределяются дотации. Еще больше вопросов – к субсидиям. И самая последняя группа вопросов (это тема 2018–2019 годов) –
как выделяются иные межбюджетные трансферты. Их объем уже почти сравнялся с субвенциями. Мы что делаем?! Вы понимаете, что фактически стимулируется простая вещь: губернатор должен полмесяца сидеть в Москве, вице-губернаторы, как на конвейере, обходят все федеральные министерства и решают вопросы. А им когда регионом заниматься? Вы уж простите, я говорю как есть, потому что считаю как есть.
Вертикальная пунктирная линия в графике - Омская область
Большинство регионов выравнено по душевым расходам.
С 2008 по 2018 год «подушевку» с индексом бюджетных расходов выравняли почти все регионы «под заборчик». А если тебя выравняли, тебе зачем трудиться, бороться? Ну, все равно же примерно поровну. Ну, у Татарстана чуток получше, у Чечни чуток побольше, как водится. У нас регионов, которые отрываются по возможностям бюджетов, немного – Москва, Санкт-Петербург, Калининградская область, Крым, Севастополь, Тюменская область с ХМАО, ЯНАО и Сахалин. Большинство зарабатывают сами, но есть некоторые, которые, как вы знаете, особо дотируются. Вот так и живем. Но это же антистимулы к развитию! Это надо очень четко понимать.
Почти везде доминируют расходы на социальные цели, минимум денег на развитие (нац. экономика).
Наши субъектовые бюджеты критически социальные. У них на другое просто не остается денег. Кто может себе это позволить? Те, кому очень сильно добавили трансфертов, и богатая Москва. Ну, Сахалин еще может. У них есть деньги на развитие, не только связанное с социальной сферой. У всех остальных руки связаны. Сейчас надо поднимать экономику. А как?
Рост сбалансированности бюджетов регионов
Теперь хорошая новость. Первое – наконец выползаем из кризиса, связанного с дефицитом бюджета. Все-таки по 2018 году в основном уже плюсы, лучше ситуация. По 2019 году пока 17–18 регионов в дефиците, к концу года будет хуже. Но как в анекдоте: «Ужас, но не ужас-ужас-ужас». Уже полегчало. Научились справляться, балансировать.
Сокращение долговой нагрузки благодаря росту доходов бюджетов. Долг регионов и муниципалитетов – 2,2 трлн. рублей на 1 сентября 2019 года, 20 процентов от собственных доходов консолидированных бюджетов. Сокращение долга с января по сентябрь на 11 процентов.
Интересно посмотреть на долги. Я следила за Республикой Мордовией. Она аж до 2019 года наращивала долги и сидела намертво в дефиците. Я все ждала, когда же наконец в Российской Федерации будут общие правила игры, когда товарищам разъяснят… Разъяснили: в 2019 году жесточайшая рубка расходов и небольшое сокращение долга, то есть все более-менее равны.
Развитие агломераций – модный тренд, но все не так просто. Крупнейшие города РФ – разные по уровню развития.
Сейчас в стратегии пространственного развития приняли решение о поддержке агломераций. Разумная вещь, ну, нельзя все время стоять на нефтегазовой ноге. Крупные и крупнейшие города – это места, которые развиваются. Даже без нашей помощи (если не мешать очень сильно). Все города с населением свыше 0,5 миллиона жителей проранжированы по численности населения, не по успешности. И вы видите, какие они разные. У многих часть показателей хуже среднероссийских. Выскакивает хорошо Краснодар, неплохая ситуация у Тюмени и Казани, конечно. Это три «орла» в Российской Федерации, которые развивались быстрее. У меня вопрос: мы что, всем 40 городам будем размазывать те небольшие деньги, которые выделятся на поддержку инфраструктуры? Или мы готовы обсудить и установить некую очередность? У нас есть Екатеринбург, Новосибирск – крупнейшие города. У нас есть быстрорастущие в смысле социалки и экономики города. Есть (я еще раз их назову) – Краснодар, Казань и Тюмень. Но какое-то гласное обсуждение очередности, приоритетов, наверное, должно быть? Потому что лучше пошагово поднимать города.
Финансовые ресурсы и полномочия крупных городов ограничены, бюджеты городских округов зависят от трансфертов из регионального бюджета.
Посмотрите уровень дотационности бюджетов городских округов – это фактически главные налогоплательщики. А самое веселое, посмотрите на долю субвенций в этих расходах. Ну, вы же понимаете: тебе назначили, на что тратить, деньги перечислят, ты просто оператор, ты эти деньги распределяешь. А как мы будем развивать крупнейшие города, они же сверху не развиваются, это живые организмы! Они растут и снизу – через городские сообщества, городские бизнесы, и сверху – через грамотную систему управления, развитие инфраструктуры и так далее. Только сверху эффекта не будет. Но мы дотянули эту сверхвертикаль до самого низа.
И наконец, подведем итоги. Сегодня мы имеем следующие вызовы:
– демографическое «сжатие» и постарение;
– устойчивость регионального неравенства, «поворота на восток» нет;
– сверхконцентрация экономики, доходов населения и бюджета в Москве;
– сильный спад и территориальная поляризация инвестиций;
– спад доходов населения в подавляющем большинстве регионов;
– непрозрачная политика помощи регионам, не стимулирующая развитие;
– сильные институциональные барьеры развития крупных городов (агломераций).
Данные вызовы, во-первых надо видеть. Если мы будем закрывать глаза, эти вызовы не дадут нам нормально и быстро развиваться. И второе – надо обсуждать, что с этим делать. Простых решений не существует.
Фото © avatars.mds.yandex.net