Глава регионального минфина Вадим ЧЕЧЕНКО 8 сентября принял участие во втором Московском финансовом форуме. Он стал участником сессий по ключевым для регионов темам – межбюджетным отношениям и налоговой политике. Обозреватель «КВ» Ольга УМОВА расспросила Вадима Александровича о том, какие вопросы ставили регионы и какие выходы предлагали федеральные чиновники, а также разузнала, как министр видит межбюджетные отношения между регионом и муниципалитетами и почему он не любит рисковать.
– Вадим Александрович, в теме межбюджетных отношений что прежде всего сегодня беспокоит представителей регионов?
– На форуме активно обсуждалась проблема роста госдолга субъектов. Рост госдолга стал следствием воздействия на регионы двух тенденций: с одной стороны, в стране идет сужение бюджетного пирога, с другой стороны, растет зарегулированность расходов. Эти тенденции входят в противоречие друг с другом. И между ними, как между жерновами, сейчас зажаты все субъекты Федерации.
Коллеги привели цифры: 96% расходов российских регионов предписаны так или иначе федеральным законодательством. В первую очередь, различными нормативно-правовыми актами отраслевых министерств и ведомств. Часто Федерация передает регионам полномочия и не обеспечивает их в полном объеме источниками финансирования. Регионам приходится самим изыскивать средства, а в условиях нехватки доходов прибегать к привлечению коммерческих заимствований.
– Например, регионам не хватает средств на исполнение майских указов?
– Зарегулированность региональных расходов началась еще до майских указов, в 2010-2011 годах. Один из первых примеров – когда медицинские учреждения передали с муниципального уровня на региональный. Доходы тогда тоже перераспределили в пользу субъектов, но федералы обсчитывали исполнение полномочий с точки зрения фактических затрат на момент передачи. Но как только медицина перешла на региональный уровень, на бюджет легла плата на неработающее население. И тут же расходы на медицину выросли в два с лишним раза, а доходы под это никто не дал. И регионам пришлось изыскивать средства.
Введение федерального регулирования почти для всех расходных полномочий привело к тому, что на региональные бюджеты в 2010-2012 годах легла двойная нагрузка. До введения жесткого регулирования каждый регион брал на себя расходные обязательства исходя из собственных приоритетов. Когда Федерация начала нормировать полномочия, тем самым увеличивая расходы регионов, они не могли отказаться от уже запущенных собственных проектов. Любое расходное обязательство нельзя прекратить в один момент: мы не можем бросить начатые стройки, не можем отменять льготы, которые ввели в прошлом году, люди нас не поймут. А в 2014-2015 году возникла другая проблема: просели доходы. И хотя собственные расходы регионы к тому времени сократили, но с учетом исполнения майских указов ситуация не выровнялась. Если посмотреть на графики, то рост госдолга регионов как раз совпадает со временем усиления федеральной зарегулированности расходов.
– По закону решение о передаче полномочий с одного уровня бюджета на другой фиксируется нормативно-правовыми актами. А на деле?
– А на деле есть еще, скажем так, скрытая передача полномочий. В нормативно-правовых актах, регулирующих эти вопросы, где-нибудь да вписана фраза «предмет совместного ведения». Федерация, оптимизируя свои расходы, финансирование на конкретное направление сокращает, а потом регионам говорит: вот знаете, есть проблема такая, это же предмет совместного ведения, давайте решайте. А жителю на самом деле все равно, кто за это будет платить. Хороший пример на форуме привел ТОЛОКОНСКИЙ: тушить лесные пожары – это федеральные полномочия, но средства Москва сократила, а проблема на территориях регионов осталась, и губернаторы, отвечающие перед гражданами за то, что происходит на территории, вынуждены на решение этой проблемы искать резервы.
Регионы тоже могут и должны заниматься повышением эффективности бюджетных расходов. Но региональные власти не могут заниматься сокращением расходов в ущерб населению. Помимо этого, нужно понимать, что даже в режиме максимальной экономии мы не все расходные статьи можем сократить. Более того, многие расходы, в первую очередь социалку, мы должны каждый год наращивать, как минимум, на уровень роста тарифов.
– Федерация понимает, что это ненормальное положение вещей? Планируют ли федеральные власти как-то исправлять ситуацию?
– Да, такое понимание есть. Регионы говорят: если вы не можете дать нам денег, так дайте больше свободы, чтобы мы хоть как-то могли выкручиваться. Среди конкретики прозвучало три предложения. Заместитель министра финансов России Леонид ГОРНИН говорил о введении принципа «двух ключей» для нормативно-правовых актов. Если какое-то федеральное министерство хочет принять новый нормативно-правовой акт, который предполагает финансирование из регионального бюджета, то эта инициатива должна, во-первых, проходить общественную экспертизу и экспертизу регионов, во-вторых, в обязательном порядке подкрепляться федеральными трансфертами. Помимо этого, Минфин собирается увеличить долю нецелевой бюджетной помощи в общем объеме трансфертов. Такая мера позволит увеличить объем средств, которыми регионы могут распоряжаться по собственному усмотрению. Еще одна обсуждаемая инициатива – это сокращение числа субсидий. Как известно, сегодня существуют сотни видов федеральных субсидий, по одному только сельскому хозяйству порядка 30 разных субсидий есть. Другими словами, в регион приходит энное количество денег на то, чтобы заправить трактор, который должен вспахать поле с конкретной культурой. Но откуда в Москве знать, что лучше пахать трактору в Омской области? В идеале, на наш взгляд, должно быть так: одна госпрограмма – одна субсидия. Госпрограмма делает упор на результат, на целевые показатели, которые должен достигнуть регион, например, фиксирует размер поголовья скота, а способы достижения показателей регион выбирает самостоятельно. У региона при таком подходе появится возможность для маневра, он сможет вкладывать деньги туда, где они дадут максимальный эффект, а самое главное – перераспределять экономию.
– В случае если все расходы субъекта зарегламентированы, у региона нет возможности вкладывать в развитие. Федерация это понимает?
– Вы правы: от такой политики больше всего страдает бюджет развития. Причем не только у регионов, схожих с Омской областью, а у нас на инвестиции уходит менее 5% расходов бюджета. На сокращение бюджетов развития жаловались на форуме и богатые регионы, например Москва, у которой бюджет составляет 1,5 трлн рублей, и из них на инвестиционные расходы приходится 36% от всего бюджета. Вроде бы получается как в пословице: кому суп жидкий, а кому жемчуг мелкий, а копни поглубже и понимаешь, что проблемы у всех одинаковые.
– Немалая доля инвестиционных расходов уходит, как я понимаю, на софинансирование тех проектов, которые реализуются в регионе за федеральный счет.
– Да, потому что во главу угла мы ставим привлечение федеральных средств, даже если то или иное направление оцениваем не как самое эффективное для вложений. На 2018 год нашу долю софинансирования сократили до 14%, то есть Федерация определила максимальную свою долю софинансирования в 86%, хотя, конечно, по отдельным программам финансирование со стороны Федерации может быть и меньше. По текущем году соотношение между Федерацией и областью по софинансированию проектов на уровне 79% и 21% соответственно.
– Что предлагает Федерация для увеличения доходной базы субъектов? Ведь в целом увеличения межбюджетных трансфертов не предвидится?
– ГОРНИН так напрямую и сказал: в ближайшее время объем межбюджетных трансфертов регионам расти не будет. Доходные резервы для регионов Федерация видит в налоговых льготах на налоги, зачисляемые в региональные бюджеты, и вторая часть дискуссии на форуме именно этому была посвящена. Дело в том, что сейчас существует большой объем федеральных налоговых льгот, которые предоставляются за счет доходов субъектов. На уровне страны объем средств, которые недополучают регионы из-за федеральных льгот, оценивается более чем в 400 млрд рублей. Конечно, во многом льготы эти логичны и оправданны, но поддержка экономики страны в этом случае осуществляется Федерацией из кармана субъекта. А для него это выпадающие доходы, которые в подавляющем большинстве региону не компенсируются ничем.
– Это какие, например, льготы?
– Например, льготы по налогу на имущество. Федерация установила подобную льготу для некоторых наших оборонных предприятий, для учреждений УФСИН, сюда же относится льгота по налогу на движимое имущество для компаний, занимающихся модернизацией оборудования. Общий объем потерь бюджета Омской области от предоставления федеральных льгот только по налогу на имущество организаций превышает 1,2 млрд рублей. Понятно, что многие из этих льгот направлены на поддержку экономики, но эти 1,2 млрд рублей – это и есть тот резерв средств, на основе которого регион мог бы в нынешних условиях сформировать бюджет развития.
– В общем, приоритеты определять должен кто-то один.
– Вот, и это главное. И регионы на форуме приводили очень разумные доводы о том, почему им нужно отдавать на откуп такие решения. Понятно, что бизнесу легче прийти в федеральное министерство и договориться о внесении изменений в федеральное налоговое законодательство, чем разговаривать с руководителями регионов своего присутствия. На форуме бизнесмены открыто жаловались, что с регионами сложно договариваться. И кстати, заммэра Москвы Наталья СЕРГУНИНА очень четко объяснила, почему так происходит. Она рассказала, что когда в правительство Москвы приходит представитель бизнеса с просьбой о той или иной льготе, то московские власти его в свою очередь спрашивают: какие показатели он готов выполнить в обмен на льготу, какие инвестиции произвести. И в большинстве случаев ничего конкретного бизнес ответить не может. Здесь есть еще один аспект, который отметил глава бюджетного комитета Госудумы Андрей МАКАРОВ. Когда льгота на региональные налоги предоставляется Федерацией, то это ведет к безответственности. У бизнеса нет никаких обязательств перед регионом, а региональные власти вообще исключены из процесса.
– Федерация собирается отменять свои налоговые льготы по региональным налогам?
– Эта работа только начинается, и, конечно, не все идет гладко. Например, федеральными властями введено правило «двух ключей» в отношении льгот по налогу на движимое имущество, вокруг которого сегодня развернулись большие споры. Федерация отменила льготу по этому налогу и дала регионам право самостоятельно решать, вводить ее на своих территориях или нет. Почти все регионы России собираются отказаться от льготы, и Минэкономразвития вышло с инициативой полной отмены налога на движимое имущество.
Сегодня позиция федеральных властей в отношении любых налоговых льгот такова: ваши налоговые льготы – это ваш резерв по дополнительным доходам. Поэтому, когда приезжаешь в Минфин за дополнительной финансовой помощью, там в первую очередь начинают проводить ревизию налоговых льгот, предоставленных Омской областью бизнесу. Мне, например, постоянно предъявляют претензии за льготы, которыми воспользовался «Полиом», но когда я показываю объемы налоговых отчислений предприятия, все вопросы снимаются.
– Получается, налоговые льготы – это те же бюджетные расходы?
– Да, они их так и называют: налоговые расходы. Сейчас на федеральном уровне закрепляется такая установка: любая льгота – это некое расходное обязательство бюджета с конкретной суммой и целевыми показателями, фиксирующими, что именно получит регион вследствие ее предоставления. Результат может быть прописан в конкретном объеме инвестиций, дополнительных налогов, в обязательствах, которые бизнес готов взять на себя в обмен на льготу. Эффективность бюджетных расходов сегодня – это в том числе предоставление налоговых льгот только в обмен на конкретный результат.
Сегодня уже все регионы поняли, что налоговыми льготами, как это было раньше, разбрасываться нельзя. Подавляющее большинство регионов сейчас отказывается от шлейфового предоставления льгот, когда льготу вводят для отдельных категорий бизнеса с надеждой на некий негарантированный положительный эффект. Причем чем сильнее и крепче экономика в регионе, тем прижимистее, в хорошем смысле слова, ведут себя региональные власти. Москва на форуме заявила, что будет предоставлять налоговые льготы только в обмен на инвестиции. ХМАО, ЯНАО, Тюмень давно пересмотрели свое отношение к льготам и требуют с бизнеса конкретных результатов.
– То есть омский Минфин неохотно поддерживает предоставление налоговых льгот.
– Минфин готов рассматривать и предоставлять любую льготу, если мы будем знать, что эффект от ее предоставления компенсирует потери бюджета. Мы двумя руками за предоставление льгот, в случае если у них есть обязательные отлагательные условия, а также, если эти льготы не затрагивают ранее сформированную налогооблагаемую базу. Нам очень нужны такие льготы и такие предприятия как «Полиом», нарастившие свои налоговые отчисления с нуля до 2 млрд рублей.
– Во время избирательной кампании в Омский горсовет был сформулирован ряд инициатив в сфере межбюджетных отношений, которыми депутаты нового созыва планируют заняться. В частности, просить регион поделиться долей НДФЛ хотя бы на уровне 1%, предложить региону часть дорожных денег перечислять городу не в виде субсидии, а перераспределить доходы от штрафов за нарушение ПДД на эту сумму и так далее. Вы к этим идеям как относитесь?
– Эти предложения формулировались и ранее, мы их рассматриваем. В разных регионах практика по распределению доходных источников между регионом и муниципалитетами складывается разная.
Мы не можем отдать городу 1% от НДФЛ без ущерба для каких-то расходных статей. Соответственно, вопрос предоставления муниципалитету дополнительных финансовых ресурсов не может быть рассмотрен без передачи полномочий или без сокращения субсидирования по другим направлениям. Для субъекта это ведь тоже потери, 1% от НДФЛ в бюджет города 2016 – это на сегодня около 180 млн рублей. И если мы на это идем, то нам надо понимать, что это даст.
Мне вообще не очень нравится, что все подобные обсуждения в итоге сводятся к публичным спорам, кто живет хуже: город или село, у кого надо забрать и кому прибавить. Мы все здесь жители Омской области, и все в одной бюджетной упряжке. У нас проблемы нехватки доходов всего консолидированного бюджета Омской области, деньги нужны и городу, и сельским территориям. И если мы сейчас начнем перетягивать одеяло и погрязнем в спорах, мы никогда наших общих бюджетных проблем не решим.
– Получается, что против зарегулированности расходов субъекта со стороны Федерации вы возражаете, а расходы муниципалитетов предпочитаете по максимуму отслеживать?
– За все, что происходит в субъекте, отвечает одно лицо – губернатор. Поэтому чем больше он контролирует процессы, тем больше может повлиять на них. То есть я не против пересматривать межбюджетные отношения, но надо четко понимать, для чего мы это делаем и что будет происходить.
– От министров областного правительства иногда приходится слышать: мы хотели сделать то и это, а минфин нас не поддержал. Доля здорового риска вам, как главе регионального минфина, не свойственна?
– Любовь к риску не лучшая черта характера для человека, который занимается государственными финансами.
Надо понимать, что практически все министерства потребляют бюджет и их задача добиться результата по своему направлению. Чем больше средств выделяется на отрасль, тем шире их возможности, легче добиться результата. Понятно, что коллегам не нравятся бюджетные ограничения, им хочется больше средств на свои направления. И у нас возникает здоровый профессиональный конфликт.
Как бы я ни хотел помочь коллегам, у меня под столом не стоит бездонный мешок с деньгами. Объем областного бюджета ограничен. Минфин в отличие от других министерств видит ситуацию комплексно, мы понимаем, что, давая одним, мы автоматически обделяем других. Поэтому очень важен уровень проработанности решения, насколько объем затрат соотносится с конечным результатом.
Чем сложнее бюджетная ситуация, тем внимательнее нужно относиться к принятию дополнительных расходных обязательств. Для начала необходимо понимать, за счет каких источников будут покрываться эти расходы. Если источников не предвидится, расходное обязательство принимать будет безответственно и чревато негативными последствиями в будущем. В этой ситуации, как вы говорите, «здоровый риск» будет объясняться просто банальным непрофессионализмом. Кроме того, важна юридическая экспертиза вопроса. К сожалению, наше законодательство не совершенно и одно и то же решение может регламентироваться противоречащими друг другу актами. Более того, все риски в итоге ложатся на губернатора и Минфин в каком-то смысле может главу региона предупредить о том, что в том или ином проекте не все с точки зрения законодательства гладко или о низкой эффективности расходов.
– Как можете охарактеризовать вкратце исполнение бюджета текущего года? И как проходит планирование бюджета на 2018 год?
– Сценарий по текущему году складывается примерно такой, какой мы представляли в начале года. Мы понимали, что высокая динамика по налогу на прибыль в начале года была эффектом первого полугодия и низкой базы предыдущего года. В проекте бюджета у нас сегодня заложена динамика по доходам на уровне 103,5% к прошлому году, на текущий момент динамика 109%, но мы понимаем, что во втором полугодии темпы будут сворачиваться, но в любом случае наш прогноз в 103,5% точно оправдается и расходы сокращать не придется.
Бюджет 2018 года будет спланирован более сбалансированно, чем бюджет 2017 года на момент его принятия, уже сегодня мы видим, что можем в полном объеме заложить расходы на наши социальные обязательства, на содержание учреждений, и в отличие от прошлого года уже есть какие-то средства на бюджетные инвестиции. В конце сентября мы увидим, как будут распределяться по регионам федеральные средства, будем надеяться, что и там будут для нас хорошие новости. Таким образом, не скажу, что ситуация отличная или очень хорошая, но тем не менее она постепенно улучшается.
Ранее полный текст интервью был доступен только в печатной версии газеты от 20 сентября 2017 года
Фото Максима КАРМАЕВА