23 мая в Омск прилетел известный в Европе специалист в вопросах государственного и муниципального управления, профессор-эмеритус (т.е. заслуженный профессор или профессор в отставке) университета им. Гумбольдта в Берлине Хельмут ВОЛЛЬМАНН. В этот же день он пришел на «кухонные посиделки» в «Коммерческие вести» в сопровождении заведующего кафедрой экономической теории и предпринимательства ОмГУ им. Достоевского Евгения КАПОГУЗОВА. Несмотря на небольшой языковой барьер, мы попытались максимально точно передать содержание беседы журналистов с немецким профессором.
— Г-н ВОЛЛЬМАНН, для начала расскажите об университете Гумбольдта и о своей деятельности в нем…
Хельмут ВОЛЛЬМАНН: До падения Берлинской стены я жил в западной части Германии и работал в Свободном университете Берлина. После объединения страны университет им. Гумбольдта, ранее располагавшийся на территории ГДР, был преобразован. Особенно это коснулось общественных наук. В этот момент мне предложили занять там место, и с 1993 года я работал в университете Гумбольдта. В 2001 году я ушел в отставку и с тех пор свободно путешествую, занимаюсь исследованиями и так далее.
Евгений КАПОГУЗОВ: Маленький комментарий. В Германии, вне зависимости от статуса профессора, ученого, он не имеет права занимать штатные должности в системе высшего образования после наступления пенсионного возраста. 65 или 67 лет (срок может быть продлен максимум на два года) – предельный возраст для нахождения на штатной административной должности. Есть такой статус «профессор-эмеритус», или профессор в отставке. Профессор ВОЛЛЬМАНН как раз является профессором-эмеритусом, который может позволить себе заниматься чистым творчеством, наукой, просвещением, не будучи стесненным обязательствами нахождения в пределах аудитории, как это бывает со штатными работниками. При этом за ним сохраняются все его контакты, электронные адреса и так далее. Такой особый статус дается не всей профессуре, уходящей в отставку, а только определенной части.
Хельмут ВОЛЛЬМАНН: Одна из привилегий заключается в том, что в период активной фазы ты можешь собрать собственную «сеть» международного сотрудничества, и позже это помогает посещать зарубежных коллег в различных институтах, продолжая изучение.
По образованию я юрист, но в своей академической практике занимаюсь преподаванием государственного и муниципального управления, сравниваю системы управления в разных странах, в особенности европейских. С 1980-х годов, когда начались реформы ГОРБАЧЕВА, я стал посещать Ленинград и Москву. В то время я побывал в Советском Союзе несколько раз. В СССР, а позже в России, меня интересовали перемены, в том числе в местном самоуправлении. Я совершил много поездок, из которых извлек массу наблюдений. Встречался с ЕЛЬЦИНЫМ. С того периода у меня сохранилось много контактов с российскими учеными, политиками, диссидентами.
Возвращаясь к моим предметам, я занимаюсь изучением не только местного самоуправления, но и политики, межбюджетных отношений, а также процессом европеизации и увеличения влияния Евросоюза на отношения на местном уровне.
— В разных городах Германии система местного самоуправления одинакова или различна?
— Особая разница существует между обычными муниципалитетами и тремя городами, имеющими федеральный статус: Берлин, Гамбург, Бремен. Они имеют одновременно функции земель и муниципалитетов. По остальным аспектам статус у всех муниципалитетов формально одинаковый. Следует добавить, что у нас влияние федерального законодательства на формирование территорий очень маленькое. Каждая земля ведет собственную политику в отношении муниципалитетов и определяет их структуру. В целом положение разных муниципалитетов Германии схоже.
— Профессор, а откуда вы знаете русский язык?
— Когда я был молод, то очень хотел читать ГОГОЛЯ, ЧЕХОВА по-русски. В 20-25 лет я стал изучать русский язык очень пассивным образом. Я мог читать, но не говорить. Позже, в 80-х годах, когда я заинтересовался переменами, перестройкой, начал путешествовать, я заново стал изучать русский. Я никогда не ходил на курсы, а делал это самостоятельно.
— Как вы оцениваете существующую систему местного самоуправления в России? Насколько она, на ваш взгляд, эффективна, отвечает международным требованиям? Что вы предложили бы изменить в ней?
— Мне трудно прямо и ясно ответить на этот вопрос по следующим причинам. Я изучал развитие местного самоуправления в СССР и позже в России достаточно тщательно, но это было лет 10 — 15 назад. Далее меня заинтересовали другие страны Европы и другие предметы. Но до начала 2000-х я активно изучал российскую ситуацию, часто здесь бывал, в особенности в ранних 90-х годах – период, который я называю весной местного самоуправления в России. Тогда я приезжал в Екатеринбург как ученый-наблюдатель. Заметьте, не в качестве шпиона, а в качестве симпатизирующего наблюдателя. Я не хочу углубляться в детали, но несколько дней я провел там в местном совете, беседовал с депутатами. На меня произвело поразительное впечатление новое поколение реформаторов. Это были люди, которые вошли в политический процесс на местном уровне с большим восторгом и эйфорией. Мне очень дороги воспоминания о том периоде. Потом я наблюдал с печалью за тем, как это новое поколение уходило, а процесс демократизации прекращался. По моему мнению, он закончился. Еще при ЕЛЬЦИНЕ началось усиление вертикальных структур власти.
У меня неоднозначное впечатление. С одной стороны, я вижу много инициатив со стороны научных групп. Я вхожу в Европейский клуб экспертов местного самоуправления Эмиля МАРКВАРТА, где ведется очень живая дискуссия, в том числе с участием российских представителей. Есть и другие примеры. Существует Ассоциация сибирских и дальневосточных городов. Я счастлив, что являюсь другом учредителя этой ассоциации социолога Фридриха БОРОДКИНА. Я познакомился с ним в Новосибирске в ранних 90-х годах. Кстати, после моего пребывания в Омске я поеду в Новосибирск, где буду участвовать в мероприятии этой ассоциации. То есть, с одной стороны, есть инициативы, группы, обсуждения, но, с другой стороны, из того, что я читаю и слышу, я понимаю, что вся эта риторика очень сильно отличается от реальности. Мне кажется, эта вертикализация получила развитие при режиме ПУТИНА, и сейчас местный уровень рассматривается вышестоящей властью прежде всего как инструмент для реализации федеральной политики и федеральных программ. Я считаю, что самоуправление в России находится в печальном положении. У нас в Германии также есть огромные проблемы на местном уровне, особенно в секторе финансирования, но это – на фоне многофункциональной модели местного самоуправления. У вас, мне кажется, федеральная власть намерена переносить на местный уровень множество задач без трансферта финансов. Без сочетания трансферта функций с трансфертом ресурсов любая дискуссия о реформировании местного самоуправлении будет оставаться риторикой.
— Если говорить об относительно небольших городах, таких как Дрезден или Нюрнберг, случаются ли у них конфликты и непонимание с руководством вышестоящих земель?
— Есть требования городов о расширении финансовых ресурсов. Это фундаментальный конфликт. Муниципалитеты давят на руководство земель, пытаясь через Федеральный Совет увеличить себе поступления налогов и ресурсов. Несмотря на остроту конфликтов, существует механизм их институционального регулирования. Здесь следует отметить значительную роль, которую играют у нас ассоциации городов. В Германии три ассоциации: крупных городов, малых городов и округов. Они хорошо организованы, их участники платят взносы, их филиалы присутствуют на каждой земле. Они организуют ежегодные конференции и гарантируют своим членам участие в законодательном процессе как на федеральном уровне, так и на уровне земель. Они работают в качестве лобби интересов муниципалитетов и даже имеют собственных представителей в органах Евросоюза.
Если мэр Дрездена хочет увеличить финансирование своего города, думаю, он обратится к ассоциации и примет участие в процессе законодательства. Здесь играет роль и политическое влияние. Если мэр является членом правящей партии, он будет пытаться говорить с депутатами, министрами.
— Могли бы вы привести примеры острого столкновения мэра с главой земли?
— Я не могу припомнить конкретных случаев, но конфликт может возникнуть, если руководитель муниципалитета и руководитель земли принадлежат к разным коалициям, то есть когда один из них, к примеру, христианский демократ, а второй – социал-демократ.
— Какой тренд сейчас в Германии? Муниципалитетам удается увеличивать налоговые поступления в местный бюджет или доля налогов, напротив, падает?
Хельмут ВОЛЛЬМАНН: В целом ситуация такова, что бюджет муниципалитетов на треть состоит из налогов, на треть – из дотаций из вышестоящих бюджетов и еще на треть – из внебюджетных источников (продажа собственности, взносы и прочие виды доходов). Если говорить о распределении налогов, есть чисто местные налоги, на которые муниципалитет может прямо влиять (уменьшать их или увеличивать), но это лишь малая часть. Большая часть налогов – так называемые коллективные.
Евгений КАПОГУЗОВ: У нас в России это называется распределительные налоги, типа НДС, НДФЛ и прочих.
Хельмут ВОЛЛЬМАНН: Трансферт таких налогов гарантирован Конституцией. На практике этот процесс определяется через федеральное законодательство, которое формируется совместно федеральным парламентом и федеральным советом. Поэтому земли имеют прямое влияние на это распределение. Но не муниципалитет. Муниципалитеты в этом смысле зависят от федерации и земель. Практика такова, что распределение таких налогов у нас не изменяется ежегодно. Эта формула стабильна, а если ставится вопрос по поводу ее изменения, возникает большая политическая дискуссия.
— Когда в последний раз эта формула менялась и в чью пользу?
— Я не припоминаю, когда это произошло, но могу точно сказать, что она была изменена в пользу муниципалитетов.
Но есть другой аспект. В Германии действует система финансового выравнивания. Это поле, на котором, с одной стороны, действует конституционная гарантия, с другой — где земли имеют полномочия по изменению схемы. Они часто ими пользуются, реагируя на собственную ситуацию.
— То есть они могут уменьшить долю муниципалитета в рамках определенной дельты?
— Не могу сказать детально, но они могут определенным образом манипулировать.
— Профессор, по вашему мнению, в России мэров нужно назначать или выбирать?
— Я сторонник прямого избрания мэров. Даже у вас есть такая традиция. Насколько я помню, законодательство 1991 года предполагало прямое избрание мэров. В тот период имелось твердое убеждение, что этой хороший шаг. Прямое избрание мэра оправдывает себя по множеству аспектов. Оно обеспечивает принцип единоначалия. В отличие от ситуации, когда управление городом делится между мэром и сити-менеджером, граждане точно знают, кто отвечает за достижения и за ошибки. Наличие сити-менеджера, которое у вас прописано в федеральном законодательстве, может привести к негативным последствиям. Есть обещания, что введение сити-менеджера обеспечит институциональную защиту против коррупции. Конечно, коррупция – это очень серьезное явление...
— Как вы считаете, в России коррупция намного больше, чем в других странах?
— Да, я думаю, что здесь большая коррупция. Есть международные индикаторы, сравнения, рейтинги, которые об этом говорят. Это доказывает, что «Ревизор» ГОГОЛЯ имеет под собой реальную основу.
— А в Германии коррупция отсутствует?
— У нас тоже есть коррупция. Но здесь встает вопрос о масштабах. У меня неточные цифры, но я думаю, что у нас в Германии достаточно высоко политическое сознание. Есть случаи, когда высокостоящие политические деятели были вынуждены уйти в отставку только из-за того, что в рабочих поездках они превысили свои командировочные расходы. Речь шла об очень мелких вещах! Коррупция — общечеловеческое явление, но надо развивать политическое сознание, вводить процедуры контроля, в том числе с помощью газет, телеканалов и так далее.
— Профессор, вы упомянули слово «шпион». Раньше, во времена ГОРБАЧЕВА, ЕЛЬЦИНА, к ученым, к умным людям у нас в стране относились хорошо. Их слушали. Сейчас к умным людям относятся подозрительно, особенно, к иностранцам. Вы на себе это ощущаете? Сейчас многие говорят: «Россия и так умная. Зачем нам какие-то консультанты?»
— Хочу заметить, что я никогда не работал в качестве консультанта. Мой интерес всегда был научный и, смею сказать, дружественный. Сам я всегда относился к консультантам, к так называемым экспертам, отрицательно. Они еще в начале 90-х ввозили свою модель (американскую, германскую и так далее), и их консультации имели фатальные последствия. Я всегда был против идеи о том, что можно транспортировать готовую модель на другую территорию. Мне всегда казалось это абсурдным и очень грязным процессом. Когда я бывал в России, я ни разу не получал деньги. Для меня это абсурдная, грязная, провокативная ситуация — когда люди, которые приезжают, чтобы консультировать, получают большие деньги. Я понимаю, почему сейчас консультации так называемых экспертов рассматриваются с большим недоверием.
Что касается другого актуального вопроса, я думаю, что сейчас Россия возвращается в период советских времен, когда каждый иностранец рассматривался как шпион. Я читал БУЛГАКОВА...
— В оригинале читали?
— Да. Это было очень трудно, очень! То, что ПУТИН сейчас стал строго контролировать некоммерческие организации, – это плохо. Это возврат к старому мышлению. Это исключает социальную помощь, которую иностранцы могли бы предоставлять. Конечно, есть политическая проблема. Если бы я был ПУТИН, чего я не хочу, я бы тоже был немного недоверчив по отношению к иностранцам, предполагая, что они, основываясь на своих политических убеждениях, станут думать и говорить о том, что в России наблюдаются тоталитарные тенденции. Конечно, если бы я был ПУТИН, я бы боялся, что такие рассуждения могут способствовать дестабилизации моего политического режима.
— Вы следите за тем, что происходит на Украине?
— Да, конечно.
— Майдан, по вашему мнению, это хорошо?
— Нет, это не так. Я категорически против возникновения радикальных националистических сил, а случившийся переворот не был бы возможен без их присутствия. Но также надо признать, что движение, направленное на отмену системы ЯНУКОВИЧА, было демократическим.
— В городах Германии проводятся референдумы?
— У нас проводятся референдумы в землях с начала 90-х годов.
— По каким вопросам?
— Сейчас в Берлине готовятся к референдуму по вопросу использования территории бывшего аэропорта Темпельхоф. Городские власти намерены отдать часть территории под строительство жилых домов. Но для многих берлинцев эта площадка стала местом отдыха, и не все были согласны с такой застройкой (референдум состоялся 25 мая, но на момент сдачи данных полос газеты в печать его итоги были еще неизвестны. – «КВ»). В прошлом году проводился референдум в Баварии о том, стоит ли Германии соперничать за право проведения зимних Олимпийских игр. Жители городов, где могла быть организована Олимпиада, решили, что им она не нужна. Это был интересный конфликт между экономическими и туристическими интересами с одной стороны и политическими, социальными и прочими аргументами – с другой. Это была очень открытая борьба групп, партий. Референдумы у нас проводятся также по крупным вопросам, связанным с публичным транспортом, городским планированием. К примеру, в 2005 году в Дрездене был референдум по поводу строительства нового моста.
— Вопрос был о том, стоит ли строить мост на деньги муниципалитета?
— Нет, дело было не в деньгах, а в том, нужен ли городу этот мост вообще, так как его строительство ставило под вопрос сохранение территорией статуса объекта всемирного наследия. Жители Дрездена поддержали строительство моста через Эльбу, что стоило им исключения родного города из списка культурного наследия ЮНЕСКО.
— Какой должна быть явка, чтобы референдум состоялся?
— В разных муниципалитетах по-разному. Если говорить о том же берлинском аэропорте Темпельхоф, то в 2008 году жители города провели референдум, сохранять ли его в качестве действующего. Доля проголосовавших за его сохранения (60,1%) оказалась недостаточной, так как число проголосовавших за должно было составлять более четверти всех жителей Берлина, а явка была всего 36,1%.
— На прошлые выборы мэра Омска пришло всего 17% жителей. В Германии такое случается? Существует ли у вас нижняя граница явки, необходимая для принятия аналогичного решения?
— Да, у нас такое тоже бывает. За низкую явку никаких санкций не предусмотрено. То, сколько человек пришло на выборы, не влияет на признание таких выборов действительными.