Антимонопольное ведомство вынесло решение, что департамент архитектуры нарушал Закон о защите конкуренции, предоставляя землю без торгов
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области обнародовала мотивировочную часть решения по рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства. Дело № 05/10-14 было возбуждено приказом руководителя Омского УФАС от 29 декабря 2014 года на основании поступившего из прокуратуры заключения Контрольно-счетной палаты в отношении администрации Омска в лице департамента архитектуры по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции. То есть речь идет о том самом знаменитом заключении КСП города Омска, где сказано о массовом предоставлении ведомством Анатолия ТИЛЯ земельных участков для строительства без торгов.
Позиция департамента: заявлялись одни и те же лица
Как установила КСП, после публикаций о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства в департамент архитектуры поступали обращения иных претендентов, заинтересованных в предоставлении данных участков. В решении УФАС повторяются факты из заключения КСП, в частности о предварительном согласовании места размещения кафе по ул. 70 лет Октября – ул. Дмитриева Игорю РУБИНУ при наличии заявлений от «Декор-Строй», Сергея КАРЕВА и «Софт-Сервис» о предварительном согласовании места размещения промышленного объекта и производства (обработка пищевых проектов и вкусовых веществ) в 150 метрах от дома 19 по ул. Заводской Сергею ЛЯЛЮШКИНУ при наличии заявления от Сергея КАРЕВА, о предварительном согласовании места размещения магазина товаров первой необходимости по ул. 6-я Станционная заявителю ООО «ГенераторСтройИнвест» при наличии заявлений ООО «Декор-Строй» и Сергея КАРЕВА и т. д. и т. п.
Как заявили в ходе разбирательства представители департамента архитектуры и градостроительства Омска, после информирования в СМИ о возможном предоставлении земельных участков письма о заинтересованности массово поступали от одних и тех же лиц: в 2013 году поступило обращений о заинтересованности от ООО «ВЕГА» — 28, от ООО «Декор-Строй» – 21, от Сергея КАРЕВА – 31, от ООО «Инвест-капитал» – 8 и т.д. В целях пресечения складывающейся негативной практики в вопросах обеспечения выбора земельных участков департаментом были направлены обращения в прокуратуру города Омска и в УФАС с приложением соответствующей информации для оценки действий этих лиц по злоупотреблению правом.
Позиция департамента: не запрещено реорганизовывать уже сформированные участки
Действующим законодательством не установлен запрет на образование земельных участков, в том числе путем раздела или объединения, из ранее существующих. Согласно позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (определение от 19.02.2014 № ВАС-17247/13) пункт 6 статьи 30 ЗК РФ «применяется к земельным участкам, прошедшим государственный кадастровый учет, индивидуализированным и сформированным как объекты земельных отношений». Кроме того, согласно постановлению Федерального арбитражного суда Уральского округа от 01.10.2010 № Ф09-8011/10-С6 «исходя из системного толкования подпунктов 3, 4 пункта 4, пункта 6 статьи 303К РФ, включение во вновь сформированный земельный участок части площади ранее существовавшего земельного участка не свидетельствует о наличии у первого участка статуса ранее сформированного земельного участка, следовательно, оснований для применения порядка, предусмотренного названными нормами, не имеется». Таким образом, не противоречит действующему законодательству возможность осуществления выбора участка из сформированного либо из нескольких сформированных, либо из сформированного и несформированного земельных участков (пункт 6 статьи 30 ЗК РФ не применяется, так как предоставляемый (испрашиваемый) земельный участок не сформирован, не поставлен на государственный кадастровый учет).
Позиция департамента: это были не заявки
Поступающие в порядке пункта 1 статьи 31 ЗК РФ заявки должны содержать информацию об истребуемом праве. Надлежащими будут являться заявки, которые содержат требования либо о предоставлении земельного участка в аренду, либо об осуществлении выбора. Также безусловным признаком заявок является обязательное указание предполагаемого места размещения объекта, обоснование примерного размера участка. Заявки, поступившие в департамент архитектуры, по которым была осуществлена процедура выбора, определяли местонахождение либо посредством прилагаемых схем, либо заявляющиеся лица указывали в заявках, к примеру, формулировку «вблизи строения №... по улице...». То же касается и площади истребуемого участка. Обозначая на схеме примерное его местоположение, заявитель собственноручно устанавливает размеры планируемого к строительству объекта. Утверждение, что в текстовой части некоторых заявок отсутствует площадь истребуемых участков, прямо опровергается как раз таки размерами планируемых к строительству объектов, обозначенных на схемах. Поскольку размер земельных участков в заявлениях примерный, обозначая на схеме площадь застройки, заявитель одновременно тем самым определяет участок, планируемый под строительство, и обоснование такого размера (необходимая для застройки площадь). Ни ООО «КД-Компани», ни ООО «КД-Стройсервис», ни иные лица не прилагали схемы и одновременно не указывали в текстовой части обращений те существенные характеристики участков, которые содержались в схемах первоначальных заявок, в том числе никоим образом не обосновывали их размеры. При этом, по мнению представителей администрации, претендующие в рамках рассматриваемого дела якобы на статус лиц, обратившихся с заявками на те же самые земельные участки, не прилагали схемы, ни каким иным образом не идентифицировали истребуемые участки, а исключительно ссылались на «публикацию» (в действительности не является публикацией, а представляет собой информирование) в газете «Третья столица».
Позиция департамента: это информирование, а не публикации
Частью 3 статьи 31 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Закон не устанавливает конкретных требований для информирования населения в рамках части 3 статьи 31 и не обязывает осуществлять данное действие в каком-либо конкретном порядке, указывать какие-либо конкретные характеристики объектов, придерживаться каких-либо стандартов, правил или инструкций, размещать схемы размещения объектов и т. д. Информирование предполагает доведение до сведения неопределенного круга лиц информации о предстоящем предполагаемом предоставлении земельного участка, а не является своего рода призывом лиц о заявлении заинтересованности в предоставлении такого участка.
Информирование населения при осуществлении выбора по смыслу пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса РФ по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта необходимо отличать от публикации — сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов, предусмотренной пунктом 4 статьи 30 ЗК в порядке процедуры без предварительного согласования. (Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2008 по делу № А46-13549/2008). При этом по общему правилу, поскольку на момент информирования департаментом архитектуры не утверждены схемы размещения объектов, информирование содержит предложение любому заинтересованному лицу обратиться за получением более подробной информации. При поступлении обращений со ссылкой на информирование в СМИ такие обращения не могут быть расценены как заявки о предоставлении именно того же земельного участка по процедуре с предварительным согласованием, поскольку изначально данные лица, не обращаясь за дополнительной информацией, не имеют возможности идентифицировать ни местонахождение такого объекта, ни его примерную площадь, а значит, и не могут претендовать именно на такой же участок.
Таким образом, чтобы утверждать о заинтересованности в предоставлении именно тех земельных участков, данные лица должны были обратиться в департамент архитектуры за получением информации о приблизительном местонахождении того или иного земельного участка. В противном случае размещение объекта теоретически возможно по тем же самым параметрам, указанным в информировании, а фактически объект может располагаться в границах той же улицы или того же дома, но являться совершенно самостоятельным и располагаться рядом или вблизи того объекта, на который была подана заявка о выборе. Более того, ссылка заявляемых впоследствии лиц на информирование означает, что данные граждане и юридические лица реализовывают свои права в принятии решений по предоставлению этих земельных участков для строительства, а не заявляют о своей кандидатуре по предоставлению такого участка по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта. Таким образом, по мнению представителей департамента, департамент архитектуры действовал в строгом соответствии с законодательством и осуществлял процедуры выбора, руководствуясь статьей 31 ЗК РФ.
Решение горсовета № 131
Решением городского совета № 131 установлены перечни случаев, когда предоставление земельных участков в Омске для строительства осуществляется исключительно на торгах. Указанное решение вступило в силу 29 июня 2013 года. Как следует из Заключения КСП, в течение 2013 года после вступления в силу Решения № 131 департаментом архитектуры принято 42 распоряжения о предварительном согласовании места размещения объектов, включенных в перечень объектов, предоставление участков для которых осуществляется исключительно на торгах. После вступления в силу изменений в Решение № 131, от 25.09.2013 № 162 и от 20.11.2013 № 183 департаментом принято еще 2 аналогичных распоряжения. После вступления в действие Постановления № 655 выбор земельных участков был прекращен. Руководствуясь данной нормой, департаментом архитектуры были приняты решения о признании утратившими силу 43 распоряжений о предварительном согласовании места размещения объекта.
Комиссия БУТАКОВА
7 мая 2015 года на заседании комиссии УФАС администрацией города было представлено заключение межведомственной комиссии по проблемам применения органами местного самоуправления законодательства в сфере предоставления земельных участков (под председательством профессора БУТАКОВА) о практике применения органами местного самоуправления города Омска законодательства о предоставлении земельных участков для строительства, в котором, в частности, указано, что позиция контрольных органов, устанавливающая причинно-следственную связь между процедурой предварительного согласования и достижением максимальной экономической эффективности, не соответствует требованию ЗК РФ, а предложенная интерпретация преобразования процедуры предварительного согласования после поступления второй, третьей заявок в процедуру без предварительного согласования противоречит положениям федерального закона.
Однако, как отметила комиссия УФАС, согласно заключению межведомственной комиссии по проблемам применения органами местного самоуправления законодательства в сфере предоставления земельных участков было рекомендовано сформировать новую конструкцию реализации полномочий по предоставлению участков в соответствии с требованиями статьи 29 ЗК РФ, сделав эту процедуру максимально прозрачной, определенной, минимальной по срокам и тем самым значительно улучшив качество данной муниципальной услуги: «тем самым, межведомственная комиссия косвенно подтверждает неопределенность, неясность, «завуалированность» действий департамента архитектуры».
Итоговая позиция УФАС: только торги
Комиссия Омского УФАС считает, что вне зависимости от процедуры предоставления земельного участка (с предварительным согласованием мест размещения объектов либо без предварительного согласования) при наличии нескольких заявок предоставление его в аренду возможно только Посредством Проведения торгов. Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении президиума ВАС РФ № 4224/10 от 14.09.2010 г., согласно котором ЗК РФ не ограничивает существование права на обращение с заявлением о выборе земельного участка во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.
Проанализировав заявления лиц, поступивших после публикаций департамента в СМИ о предоставлении им земельных участков, а также заявления лиц, по которым была осуществлена процедура выбора, комиссия УФАС пришла к выводу, что и те и другие заявления не соответствовали требованиям, установленным статьей 31 ЗК РФ. Следовательно, процедура оценки соответствия/несоответствия обращений о предоставлении прав на земельные участки с целью осуществления их застройки требованиям статьи 31 ЗК РФ избирательна и не основана на законе. Ведь не соответствовали требованиям статьи 31 ЗК РФ не только отвергнутые вторые и третьи заявки, но и изначальные – принятые к работе.
Ссылки департамента на те обстоятельства, что в заявлениях лиц, обратившихся после публикации, не всегда можно было идентифицировать объект, не обоснован размер земельного участка, отсутствовала площадь испрашиваемого участка и т. д., являются несостоятельными Более того, согласно пояснениям представителя ООО «КД-Компани», ООО «КД-Стройсервис» обращения посылались со ссылкой на конкретные публикации, в силу чего департамент имел возможность идентификации того объекта, в отношении которого подавалось обращение. На многие обращения департаментом направлялись ответы, содержащие информацию о месте размещения информации о проведении аукционов на предоставление прав на конкретные земельные участки, о выборе которых просили общества («Третья столица»), что расценивалось обществами как указание на возможность предоставления того или иного участка исключительно с торгов.
Создавая дискриминационные условия для одних хозяйствующих субъектов и создавая незаконные преимущества для других, департаментом совершены действия (бездействие), которые привели к ограничению и устранению конкуренции. Бездействие департамента архитектуры и градостроительства, выражающееся в несовершении действий, направленных на организацию и проведение торгов по продаже права заключения договора аренды при наличии нескольких обращений, поступивших после публикации о возможном предоставлении участка для строительства, не соответствует положениям статьи 30 ЗК РФ и нарушает права других хозяйствующих субъектов.
В решении комиссия УФАС, в частности, сказано: принимая во внимание, что распоряжения о предварительном согласовании места размещения объектов: от 9 октября 2013 года № 2588-р (заявитель ООО «Агроинновация»), от 4 июля 2013 года № 1383-р (заявитель ООО «Торговый дом «Лига») отменены постановлениями администрации города Омска, а распоряжения от 8 октября 2013 года № 2566-р, № 2567-р и № 2568-р (заявитель ООО «Фармакон») решением Арбитражного суда Омской области по делу № А46-5203/2014 признаны недействительными, у Омского УФАС России отсутствуют основания для выдачи предписания об устранении антимонопольного законодательства.
Комиссия вынесла решение «признать действия администрации города Омска в лице департамента архитектуры и градостроительства города Омска, выразившиеся в предоставлении земельных участков без организации и проведения торгов по продаже права заключения договоров аренды земельных участков для строительства ограничивающими конкуренцию и нарушающими статью 15 Закона о защите конкуренции». Резолютивная часть обнародована 9 июля 2015 года, мотивировочная – 23 июля.
Это решение – еще одно лыко в доказательную часть уголовного дела в отношении бывшего главного архитектора Омска Анатолия ТИЛЯ.