Государственный долг Омской области к концу 2017 года достигнет 46,2 млрд рублей — 80% от собственных доходов
Юрий БОРОДИН
Прошедшая неделя оказалась богата новостями из области долговой политики. В последний день октября были подведены итоги аукционов по кредитованию Омской области на 8 млрд рублей. Единственным участником пяти аукционов стало омское отделение Сбербанка, оно откроет региону до конца 2019 года две возобновляемые кредитные линии по 1 млрд рублей и три невозобновляемые кредитные линии по 2 млрд рублей. Особенностью этих аукционов стала минимальная ставка – 8% годовых. По словам министра финансов Вадима ЧЕЧЕНКО, «это одна из минимальных процентных ставок, которую сегодня предлагают банки регионам на сопоставимых аукционах. На более выгодных условиях – под 7,92% – кредитуется только Липецкая область».
Эксперты из финансового сектора признают неординарность этого события. Председатель совета директоров ИТ Банка Владимир ВОЛКОВ отмечает, что сегодня банки размещают деньги на бирже минимум под 8,3 – 8,5% годовых даже на короткий срок и под залог валюты либо первоклассных ценных бумаг:
– Сбербанк, дав такую шикарную процентную ставку, решил немного демпинговать и показать, кто будет дальше наиболее плотно работать с администрацией области. С другой стороны, минфину можно поставить пятерку с плюсом за профессиональную работу в это сложное время междувластия. Прежде чем давать в долг, кредитор должен понимать, кто ему будет отдавать деньги. А здесь один губернатор уходит, другой только входит в курс дел при том, что область глубоко дотационная, ее преследуют многочисленные скандалы.
Получение кредита с низкой процентной ставкой произошло на фоне присвоения Омской области нового кредитного рейтинга. Аналитическое кредитное рейтинговое агентство АКРА впервые присвоило Омской области кредитный рейтинг – BBB(RU) со стабильным прогнозом. На такое решение повлиял ряд факторов: развитая региональная экономика, низкая гибкость расходов бюджета, участие Омской области в реструктуризации бюджетных кредитов и использование механизма пассивных счетов при управлении ликвидностью. По сравнению с прежними оценками Moody’s, кредитный рейтинг Омской области возрос на одну позицию, заявляют в областном минфине.
В конце недели в Москве состоялось заседание Правительственной комиссии по региональному развитию под председательством вице-премьера Дмитрия КОЗАКА. По итогам комиссии Омской области на 2018 год распределили 6,6 млрд рублей дотации на выравнивание и 8,5 млрд рублей дотации на сбалансированность. Врио губернатора Александр БУРКОВ отметил, что регион получил максимальную сумму дотации на сбалансированность среди всех субъектов Федерации. Для сравнения, в прежние годы ее объем для Омской области не превышал 1,7 млрд рублей. Не касаясь основных причин такого роста, можно отметить, что в последние годы Минфин России ужесточает требования к регионам. И если он решил поддержать Омскую область рублем, то, значит, положительно оценивает ее долговую политику: «Решение о выделении максимальной дотации на сбалансированность было принято Минфином России после анализа проекта бюджета Омской области на 2018 год. Федеральные власти высоко оценили позицию Врио губернатора Александра БУРКОВА по реализации на территории региона взвешенной бюджетной политики и сдерживанию долговой нагрузки», – говорится в сообщении облправительства. Напомним, что областной бюджет на 2018 год сформирован с профицитом. Регион впервые за 13 лет планирует не наращивать, а гасить свой госдолг.
Все эти три события стали следствием изменения долговой политики Омской области, произошедшего в 2015 году.
Госдолг на «проедание»
Государственный долг Омской области создавался из суммы дефицитов регионального бюджета на протяжении более десяти лет. К концу 2017 года он должен достигнуть 46,2 млрд рублей. Интересно разобраться, на что Омская область потратила эти деньги?
Экономическая теория говорит о том, что государственный долг может иметь позитивное влияние в двух случаях. Первый – когда заемные средства вкладываются в инвестиционные проекты и компенсируются приростом налоговых отчислений в бюджет. Такой подход использовал, например, губернатор Калужской области Анатолий АРТАМОНОВ. За счет заемных средств в регионе создавалась инфраструктура для инвесторов, формировалось «калужское экономическое чудо». В итоге прежде отстающая Калуга скоро станет одним из регионов-доноров. Второй вариант – наращивание госдолга во время кратковременных кризисов. Чтобы резко не понижать расходы бюджета, регион компенсирует падение налоговых отчислений заемными средствами. Когда экономика восстанавливается, руководство региона гасит долги.
Оба этих варианта не применялись в Омской области. Областной минфин подробно рассказал «КВ», куда направлялись дефициты бюджета в 2011 – 2017 годах. Основной статьей расходов, под которые привлекались заемные средства, стала подготовка к 300-летию Омска. По программе 2040 (названа так в связи с распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 года № 2040-р) были построены объекты социальной сферы: спорта – велотрек, здравоохранения – ГДКБ № 3, культуры – Воскресенский собор и так далее. Создание этих объектов не способствуют росту доходов, наоборот бюджет несет дополнительные расходы на их содержание. Второй целью формирования дефицита стало повышение зарплаты бюджетникам в рамках исполнения «майских» указов. Когда сфера городского здравоохранения перешла под управление региональных властей, также потребовались дополнительные денежные вливания. Еще одним направлением стал увеличившийся в 2016 – 2017 годах дорожный фонд. Подытоживая, можно констатировать, что госдолг Омской области направлялся на «проедание».
Подобная ситуация сложилась в большинстве регионов России. Не справляясь с возросшими полномочиями, особенно в сфере исполнения «майских» указов, регионы с 2011 – 2012 годов стали массово брать в долг. Резкий рост долговой нагрузки субъектов стал новой нормой региональной бюджетной политики. Но не все регионы, которым не хватало собственных средств, пошли по этому пути, встречались исключения. Например, власти Алтайского края изначально решили, что будут закрывать нехватку средств не за счет дефицита, а за счет повышении эффективности бюджетных расходов. Сейчас госдолг края чуть более 2 млрд рублей и полностью состоит из бюджетных кредитов.
По сути госдолг является взятыми «вперед» налогами. У этого процесса есть определенный морально-этический аспект: тратим заемные средства мы на себя, а расплачиваться станут будущие поколения омичей.
С точки зрения бюджета высокий уровень долговой нагрузки может привести к потере контроля над госдолгом и к рискам разбалансировки всего регионального бюджета. В этой ситуации Омская область как раз и оказалась в 2015 году.
Разворот на 180 градусов
Долговая нагрузка, то есть соотношение госдолга с собственными доходами региона, начала резко расти у Омской области с 2011 года. К концу 2015 года она увеличилась в два раза и достигла 85,3%. Нарушив соглашения с Минфином России по итогам 2014 года, Омская область была вынуждена вернуть Федерации часть бюджетных кредитов. При этом заместить потери коммерческими заимствованиями не получалось. Аукционы, объявленные летом 2015 года, срывались – ни один банк в России не хотел давать в долг Омской области. Проблемы в долговой политике возникли на фоне кризиса и резкого падения налоговых доходов региона. В бюджете на 2015 год не были закрыты 8 млрд расходных обязательств. Все это грозило региону уже в ближайшей перспективе техническим дефолтом или, как минимум, ростом расходов на обслуживание госдолга до 5 – 7 млрд рублей. Глава регионального минфина Вадим ЧЕЧЕНКО рассказывает, что в тот момент правительству Омской области пришлось принять сложное решение и в течение ограниченного времени развернуть свою долговую политику на 180 градусов:
– Пока ситуация не стала неуправляемой, нам срочно требовалось остановить рост долговой нагрузки. Для этого пришлось изменить основные подходы к формированию и исполнению бюджета. Если раньше бюджет исполнялся по потребности, то с этого момента – по возможности. Если раньше среди органов власти преобладал принцип выбивания денег, сходный с советским фондированием, то теперь рыночный принцип: есть проблема, есть ограниченный объем ресурсов, исходя из этих ресурсов нужно найти выход из ситуации. В условиях кризиса резкое изменение подхода к финансированию расходов стало для органов власти стрессом».
Помимо ограничения расходов, в работу был введен весь набор инструментов по повышению эффективности управления госдолгом. В первую очередь Омская область начала активнее, чем в предыдущие годы, привлекать бюджетные кредиты. Производилось постоянное рефинансирование коммерческих заимствований под более низкий процент, стали внедряться новые технологии управления ликвидностью.
По итогам 2016 года долговая нагрузка сократилась до 80% и пока удерживается на этом уровне с перспективной снижения в последующие годы. Омская область получила за прошлый год максимальный среди всех регионов объем бюджетных кредитов, увеличив их долю в портфеле заимствований с 16,5 до 37,2%. Регулярная перекредитовка в коммерческих банках и выпуск облигаций под выгодный процент позволили региону снизить средневзвешенную ставку по рыночным обязательствам с 10,1% до 9,2%. Если говорить о средневзвешенной ставке по всем обязательствам бюджета, то она в период с начала 2016 года по конец 2017 года должна сократиться с 8,8% до 5,8%. Для управления ликвидностью был введен механизм пассивных счетов и другие технологии, что позволило сэкономить на обслуживании госдолга 300 млн рублей. Возникла парадоксальная ситуация. Государственный долг Омской области рос: на конец 2015 года он составлял 40,1 млрд рублей, 2016 года – 44,3 млрд рублей, 2017 года планируется в размере 46,2 млрд рублей. При этом расходы на обслуживание госдолга уменьшались: в 2015-м они достигли 2 млрд 445 млн рублей, в 2016 году – 2 млрд 414 млн рублей, в 2017 году запланированы на уровне 2 млрд рублей. Каждый год экономия на обслуживании госдолга превышала миллиард (в 2015 году – 1,3 млрд рублей, в 2016 – 1,6 млрд рублей, в 2017 году планируется около 1,1 млрд рублей).
Если посмотреть на эти показатели, то становится понятно, что позитивные события прошлой недели были не случайны. Они стали закономерным следствием внедрения новой долговой политики региона на протяжении последних 2,5 лет.
– В 2015 году у нас был выбор: менять или не менять долговую политику. Сейчас мы видим результат своего решения. Мы были в одном ряду с такими регионами, как Хакасия и Мордовия. Но, в отличие от Омской области, они не смогли на фоне кризиса изменить долговую политику. В итоге сейчас у них объем долговой нагрузки под 200%, ситуация критическая и введено внешнее управление федерального Минфина, – описывает альтернативный сценарий развития событий Вадим ЧЕЧЕНКО.
Долговые перспективы
В 2018 – 2020 годах долговая политика региона в основном будет ориентироваться на программу реструктуризации бюджетных кредитов, объявленную Владимиром ПУТИНЫМ. Для этого регион планирует удерживать уровень коммерческих заимствований в пределах половины собственных расходов, при этом ежегодно отдавая Федерации часть бюджетных кредитов. Это означает, что региональный бюджет будет формироваться либо с минимальным дефицитом, либо с профицитом. Программа реструктуризации рассчитана на 7 лет. Для регионов, где рост собственных доходов превысит рост инфляции, ее пролонгируют до 12 лет. Как сообщает пресс-служба облправительства, Александр БУРКОВ уже поставил перед кабинетом министров задачу увеличить собственные доходы и продлить срок реструктуризации. Таким способом федеральные власти будут стимулировать Омскую область и другие регионы России постепенно выплачивать свой госдолг и повышать доходную базу.
– Года через три за счет реструктуризации мы подойдем к уровню, когда долговая нагрузка будет ниже 50%, а это уже безопасная зона для бюджета, – рассчитывает глава регионально минфина.
В бочке дегтя
Внешние эксперты, отмечая успехи в долговой политике, тем не менее считают общую бюджетную ситуацию в регионе сложной. Во многом это не вина местных властей, а следствие действий федерального центра:
– Получение банковского кредита по ставке 8% – это успех, но это не должно сбивать нас с толку. Прежде всего нужно задуматься, почему Омская область и другие субъекты Федерации в таких объемах вынуждены прибегать к заимствованиям. Вряд ли можно считать, что большинство субъектов Федерации ведут какую-то нерациональную политику в области бюджета. Сложившаяся ситуация обусловлена прежде всего не совсем разумным распределением доходной базы между субъектом Федерации и федеральным центром. Рост доли бюджетных кредитов говорит о том, что федеральный центр осмысленно ставит регионы в такую ситуацию, что они вынуждены прибегать к заимствованиям, ну а потом оказывает определенную помощь. Это не совсем правильно, – считает бывший управляющий филиалом Банка ВТБ в Омске Владимир КОПМАН.
Финансист оценивает уровень долговой нагрузки региона, даже с учетом снижения, как «чрезвычайно высокий». По мнению КОПМАНА, ее нужно сократить вдвое, чтобы регион смог спокойно выполнять свои долговые обязательства. При этом предпосылок для резкого роста налоговой базы на сегодняшний день эксперт не видит:
– То, что область получила самую высокую дотацию на сбалансированность бюджета, – это, конечно, здорово. Но правильнее было бы, чтобы собственная налоговая база позволяла самостоятельно балансировать областной бюджет.
При этом мы понимаем, что навряд ли основные налоговые источники – НДФЛ, акцизы, налог на прибыль – резко увеличатся даже при серьезных усилиях по наращиванию доходной базы. Для увеличения акцизов требуется либо появление нового предприятия, что не очень вероятно, наоборот – Алкогольная сибирская группа меняет свою регистрацию. Либо чтобы имеющиеся заводы существенно увеличили выпуск продукции, что тоже маловероятно. Для роста НДФЛ тоже нет предпосылок: вряд ли численность работающих в регионе сильно возрастет, а увеличить среднюю заработную плату очень проблематично. Поэтому скорее всего достаточно длительное время область будет в зоне того объема доходной базы, где мы находимся сегодня.
Единственным вариантом серьезного повышения налоговых доходов региона Владимир КОПМАН видит пересмотр межбюджетных отношений:
– Здесь достаточно большое поле деятельности для нового губернатора и Законодательного собрания с тем, чтобы обращаться в федеральный центр и предлагать изменения к распределению налоговой базы регионов. Насколько это вероятно, сказать сложно, но я надеюсь, что это возможно.
