ШРЕЙДЕР получил тройку по влиятельности

100 крупнейших городов были отобраны по численности населения (без учета Москвы и Санкт-Петербурга, позиции глав которых учитываются в рейтинге политической выживаемости губернаторов). Как следствие, в список не попали главы ряда заметных территорий – от харизматичного, авторитетного и успешного мэра Магадана Владимира ПЕЧЕНОГО до главы подмосковного Королева Александра МОРОЗЕНКО, в отношении которого возбуждена серия уголовных дел.
Критерии
Исследование политического влияния мэров является логическим продолжением публикуемого с 2007 года рейтинга политической выживаемости губернаторов. Однако если в случае с главами субъектов Федерации акцент делается на ответе на вопрос «уволят – не уволят?», то при определении индексов политического влияния глав муниципальных образований мы учитывали более широкий круг факторов, в числе которых:

— Способность главы муниципального образования к «политической выживаемости» — то есть неувольнению до конца срока полномочий и их продлению.

— Уровень популярности главы среди населения (особенно актуально для территорий, где сохранена прямая выборность глав).

— Характер отношений с органами власти субъекта Федерации (идеальной можно назвать модель, при которой глава достаточно автономен при принятии оперативных решений, способен лоббировать интересы территории на уровне субъекта и не находится в конфликте с администрацией региона).

— Влияние во внутригородской политике – во взаимодействии с депутатским корпусом, местными группами влияния, правоохранительными органами, медиаструктурами, «Единой Россией»

— Характер взаимодействия по линии «Глава муниципального образования – сити-менеджер (глава администрации)». Поскольку на сегодняшний день опыт российских городов различается (в одних случаях реальным руководителем является глава, в других – сити-менеджер), исследуется политическое влияние не только номинальных глав администраций, но и сити-менеджеров.

— Уровень электоральной управляемости.

— Наличие позитивных/негативных информационных поводов, влияющих на имидж мэра в глазах региональных и федеральных чиновников (включение в президентский кадровый резерв, наличие резонансных сбоев в системе городского хозяйства и т.п.).





Мэр и сити-менеджер?

2010 год стал рекордным по числу перестановок на уровне глав городов. В 34 из 100 городов появился новый мэр, глава муниципального образования или сити-менеджер (а в некоторых городах, в том числе таких крупных, как Екатеринбург, Нижний Новгород, Челябинск, перестановки касались и главы, и сити-менеджера).

Из 20 крупнейших городов прямые выборы удалось сохранить в одиннадцати. Отношение действующих глав муниципальных образований к новой системе неодинаково. В некоторых случаях схема вводится при поддержке мэров (особенно непопулярных), предпочитающих делать акцент на выстраивание внутриэлитной, а не электоральной коммуникации. Но чаще муниципальные руководители стремятся противостоять отмене выборов, видя в этом шаге угрозу снижения их самостоятельности и легитимности. Имеет место и сравнительно слабый тренд возвращения прямых выборов глав муниципальных образований (Ямало-Ненецкий автономный округ, некоторые территории Ставропольского края).

Продавливание отмены выборов идет при активном участии губернаторов, которые нередко продвигают эти решения со ссылкой на принятое на федеральном уровне «политическое решение» о всеобщем введении сити-менеджеров. Однако у экспертов рейтинга существуют сомнения в том, что с федерального уровня по этому вопросу поступала недвусмысленная и четкая команда. Безусловно, отмена выборности вызывает скорее сочувствие на федеральном уровне, но здесь очевидны и ее минусы — от отсутствия механизмов выработки внутриэлитного консенсуса по фигуре главы или сити-менеджера (что особенно ярко проявилось в Смоленске) до очевидной непопулярности таких проектов у населения (Екатеринбург, Калуга). В целом федеральный Центр редко прибегает к схеме «ручного управления» при решении вопроса о главах муниципальных образований. Прямое вмешательство (отставка губернатора Мурманской области после выборов мэра Мурманска в 2009 году, активное посредничество в поиске компромисса накануне выборов мэра Петрозаводска) встречается довольно редко. Имеются также случаи, когда действующие мэры в сложных ситуациях получают поддержку полпредов президента (Новосибирск, Калининград).

Роль «Единой России» в определении судьбы мэров несколько выше, чем при увольнении/назначении губернаторов. На уровне региона «ЕР», как правило, играет подчиненную по отношению к губернатору роль, в то время как в муниципальных образованиях ситуация менее однозначна.

Общественные кампании по критике действующих мэров потенциально способны давать больший эффект, нежели в случае требований замены губернаторов. Символом этого может стать ожидаемая скорая замена мэра Химок Владимира СТРЕЛЬЧЕНКО.

Общего ответа на вопрос о том, кто главнее — номинальный руководитель муниципального образования или сити-менеджер, на сегодняшний день нет. Не случайно в рейтинге в ряде случаев более высокие оценки имеют главы муниципальных образований, в ряде случаев – сити-менеджеры. Поскольку тенденции диархии на муниципальном уровне на сегодня еще не укоренены, существуют риски усиления конфликтов между главами и сити-менеджерами.

Мэр и губернатор

Типовые конфликты 90-х — начала — 2000-х между мэром и губернатором постепенно сходят на нет. Федералы в таких ситуациях занимают в подавляющем большинстве случаев сторону глав регионов. Однако возникающие конфликты имеют объективные основания, а потому получают свойство воспроизводиться и при новых градоначальниках (как это происходит, например, во Владивостоке). А в случае полной подконтрольности мэра губернатору имеются риски превращения конфликта в противостояние власти с общественными и элитными группами, бизнес-структурами.

Тренд выдвижения в губернаторы представителей МСУ имеет место, но на сегодня не является ключевым источником рекрутирования глав регионов. Из 4 наиболее известных примеров 2 касались областного центра (Челябинск, Биробиджан), по одному – райцентра (Оренбургская область) и муниципального района (Ямало-Ненецкий округ). Кроме того, при назначении губернатора Ростовской области была выбрана кандидата руководителя муниципального образования из другого региона – Московской области.

Доминирующими оценками в индексе стали тройки и четверки. Это является индикатором относительной устойчивости большинства глав муниципальных образований (самые проблемные были уже заменены), но в то же время не позволяет мэрам чувствовать себя полностью уверенными в своих политических и карьерных перспективах.

На положение глав местного управления может повлиять приближение федерального цикла выборов 2011-2012 годов. Как и губернаторы, отдельные главы муниципальных образований рискуют стать жертвами предвыборных «зачисток». Эти тенденции ранее проявлялись и накануне местных выборов (например, в Туле).



Михаил ВИНОГРАДОВ, президент фонда «Петербургская политика»

Евгений МИНЧЕНКО, президент коммуникационного холдинга «Minchenko consulting»