Муниципалитет — заложник населения

— С моей точки зрения, бюджет — это некая идеология, отраженная в цифрах. Поэтому в разных городах разный бюджет. Говоря о бюджете и межбюджетных отношениях, мне хотелось бы отметить несколько уровней конфликтов, возникающих при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований.

Первый — конфликты с вышестоящими уровнями власти. Поскольку нормативные документы, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, принимались в середине и конце 90-х годов, то они уже не отражают сути сегодняшних процессов. В связи с чем появляется ряд конфликтов между муниципальными образованиями и субъектами федерации.

В теории межбюджетных отношений есть такой принцип как достаточность — четкое распределение полномочий и передача средств для их выполнения. То есть все полномочия должны быть по средствам, уровень ответственности и уровень полномочий — совпадать. Еще один принцип — взаимодополняемость: каждый дополнительный объем полномочий должен сопровождаться дополнительным объемом средств. Оба эти принципа зачастую нарушаются. Возьмем, например, дотации. Они делятся на субвенции и непосредственно дотации. Субвенции передаются вышестоящим уровнем власти нижестоящему для исполнения государственных полномочий. Дотации — средства на исполнение муниципальных полномочий.

Поскольку государственные полномочия — это не муниципальные обязательства, то органы местного самоуправления не несут ответственности за исполнение госполномочий. У муниципалитета нет задолженности по субвенциям, так как он лишь выполняет роль кассира: дали ему три рубля — выплатил. Если же органы местного самоуправления, не имея достаточного количества собственных средств на исполнение своих полномочий, не получат дотаций, тогда уже возникает кредиторская задолженность. В результате один бюджет попадает в зависимость от другого. Более того, по Бюджетному кодексу это дает возможность вышестоящему бюджету контролировать исполнение нижестоящего. Без дотаций же муниципальные образования были самостоятельными и никто, кроме правоохранительных органов, не имел права проверить, как они исполняют бюджет.

В программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года отмечается, что в основе формирования и исполнения бюджетов должен быть следующий принцип: мой мандат — мой бюджет. У нас же все наоборот: мой мандат — твой бюджет. Решения принимаются на одном уровне власти, а исполнение и финансирование осуществляется на другом. В настоящее время много разговоров идет об увеличении заработной платы бюджетникам. При этом никто не говорит об изменении доходов и расходов муниципальных образований. В Омске, например, зарплата работникам бюджетной сферы составляет 50% бюджета. Увеличение зарплаты приводит к тому, что мы становимся кассирами по выплате заработной платы, о других расходных полномочиях и говорить не приходится.

Если говорить о доходах, то на мой взгляд, самая оптимальная система их распределения должна быть такой: один налог — один бюджет. Раньше в Омске муниципалитет мог сам влиять на экономику в городе, предоставлять льготы тем предприятиям, которые были перспективными. Теперь такой возможности нет, потому что все основополагающие законы принимаются на федеральном и областном уровнях власти. Получая какую-то часть налогов, мы не можем повлиять на увеличение их собираемости, на изменение структуры доходов, на развитие каких-то отраслей промышленности.

Следующий уровень конфликтов — между органами представительной и исполнительной власти. Об этом практически никто никогда не говорит. Нигде не ведется разговор о том, что депутаты народных, городских Советов не несут ответственности за кредиты, за финансирование городского хозяйства, но при этом принимают решения, которые становятся правилами игры и по которым вынуждены играть муниципальные образования. Депутаты устанавливают какие-нибудь льготы, а органы местного самоуправления должны стать фокусниками и найти средства на финансирование льгот.

Очень много проблем у муниципальных образований с жилищно-коммунальными хозяйствами, удельный вес которых в бюджете городов достаточно большой. Ведь местные бюджеты формируются исходя из федеральных стандартов. Если же в действительности в муниципальных образованиях уровень оплаты населением услуг ЖКХ ниже федерального, то местные бюджеты теряют миллионы рублей. Более того, при этом экономят деньги федерального бюджета по двум статьям- субсидии и льготы жилищникам. Выплата субсидий и предоставление льгот — государственные функции, и расходы на их исполнение несет федеральный бюджет. А чем больше уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, тем больше денег требуется на субсидии и льготы.

Еще один уровень конфликтов — внутри администрации. Одна из проблем при формировании и исполнении бюджета заключается не только в том, что профинансировать, но и в том, чтобы взять под контроль возникновение обязательств по финансированию. Если, например, из 200 федеральных программ финансируется только 50, то по остальным 150 могут возникнуть долги. Сегодня их никто не потребует вернуть, однако завтра их могут взыскать в суде.

Следующий уровень конфликтов связан со всеми вышеобозначенными — это конфликты между населением и муниципалитетом. Заложник населения — муниципалитет, так как ближе него к населению никого больше нет и ссылаться при возникновении каких-то проблем не на кого.

Деньги вперед

Правительство приняло программу развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 года

На проходившем в Новосибирске 13-14 сентября семинаре обсуждались не только вопросы формирования и исполнения местных бюджетов, но и пути их решения. Как оказалось, в некоторых городах России органам местного самоуправления удалось хотя бы частично решить проблемы межбюджетных отношений. Кроме того, на семинаре речь шла и о недавно принятой правительством программе развития федерализма в РФ на период до 2005 года, в которой предусмотрено формирование системы бюджетного устройства.

Как рассказал вице-президент АСДГ Роальд БАБУН, во многих регионах субъекты федерации снижают нормативы отчислений по регулирующим налогам, для того чтобы сделать местные бюджеты дотационными и установить над ними контроль,. Органы местного управления Кемерово решили эту проблему по-своему: они предложили субъекту федерации оставить все местные налоги в муниципалитете и таким образом снизить объем дотаций на сумму этих налогов. То есть при том же потенциале налоговых доходов можно уйти от дотационных выплат.

В Самаре же отошли от обычной схемы формирования бюджета, когда город исходя из своих расчетов устанавливает один объем предполагаемых доходов, а область исходя из своих расчетов — другой, после чего, обычно, начинаются споры по различным статьям бюджета. Чтобы избежать этих споров, в Самаре, при формировании бюджета на 2001 год за основу взяли объем расходов, необходимых на каждого жителя, учли все коэффициенты — плотность населения, количество работающих граждан, транспортные расходы и так далее — и подсчитали налоговый потенциал.

Конечно, все это — единичные случаи. Для того чтобы по всей России наладить систему межбюджетных отношений, необходимо создание единую схемы взаимоотношений между всеми уровнями власти. Так вот, совсем недавно, 15 августа 2001 года правительство приняло программу развития федерализма в РФ на период до 2005 года. В ней как раз и предусматривается формирование системы бюджетного устройства. В ней, в частности, прописана схема разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ и указано, кто может принимать нормативные акты по той или иной отрасли, кто должен обеспечить их финансирование и кто — исполнение. Например, нормативно-правовые акты, касающиеся гражданской обороны, должна принимать федерация, обеспечивать и исполнять финансирование гражданской обороны- тоже федерация. Еще один пример: принимать нормативные документы по регулированию деятельности противопожароной службы могут и федерация, и субъект федерации, обеспечивать финансовыми средствами — эти же уровни власти, а осуществлять финансирование — субъекты федерации и муниципалитеты. По мнению Роальда БАБУНА, если на практике будут применяться все эти принципы, то решится большая часть проблем межбюджетных отношений.