«Сговор на торгах выявить очень трудно, поэтому мы не можем сказать, насколько это явление распространено»

По причине двойного юбилея («КВ» и Омскому УФАС России в ноябре одновременно исполнилось по 20 лет) возникла идея пригласить Сергея СУМЕНКОВА на традиционные кухонные посиделки в редакцию. В результате все вышло с точностью до наоборот. Главный редактор «КВ» Марат ИСАНГАЗИН и обозреватель Николай ГОРНОВ оказались на чаепитии в антимонопольном органе, где на вопросы двух представителей СМИ охотно отвечали и сам Сергей СУМЕНКОВ, и его заместители Вадим КАБАНЕНКО и Владимир ШАРОВ, и начальник отдела контроля госзаказа Тамара ШМАКОВА, и начальник отдела рекламы Альберт МОРОЗОВ, и начальник аналитического отдела Ольга МАЛИЦКАЯ, и начальник отдела контроля органов власти Галина ЛАПТЕВА. Часть из этой беседы «КВ» предлагают вниманию своих читателей.

Контроль торговли

ИСАНГАЗИН. Какова штатная численность управления?

СУМЕНКОВ. Сегодня – 42 человека. Когда создавалось управление – было всего 7 человек. За эти 20 лет численность и возрастала, и снижалась. Последнее увеличение произошло в середине 2008 года.

ГОРНОВ. А это у вас не раздувание штата?

ШМАКОВА. Расширялись полномочия, увеличивалась нагрузка, поэтому и штатная численность росла.

КАБАНЕНКО. Не так давно был принят Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности», который еще на 10% увеличил нашу нагрузку.

ИСАНГАЗИН. Какие-то нарушения уже были выявлены в омской рознице?

КАБАНЕНКО. Самая большая проблема – это дискриминационные условия для отдельных поставщиков продукции. С одними сети, например, рассчитаются в течение 10 дней, а другим не гарантируют расчет даже в течение трех месяцев или полугода. Вторая проблема – плата за вхождение в торговую сеть. Так называемая плата за полку. В прошлом году мы подобных нарушений выявляли много. У некоторых сетей в договорах были даже обозначены суммы, которые поставщики должны были платить, чтобы получить возможность поставлять свой товар. Впрочем после первой же нашей проверки откровенные поборы прекратились.

ГОРНОВ. Теперь торговые сети стали брать плату в завуалированной форме? Вообще-то, плата за полку — это обычная практика большинства ритейлеров, насколько я знаю.

КАБАНЕНКО. В силу объективных причин поставщики на это не жалуются. Они боятся торговых сетей. Как раз недавно мы получили характерное сообщение по электронной почте. Мол, не можем указать, кто мы такие, но очень просим провести проверку в отношении конкретной торговой сети. И указали на конкретные нарушения, на которые нам следует обратить внимание.

ГОРНОВ. Разве это не анонимка?

КАБАНЕНКО. С одной стороны – анонимка. С другой стороны – не совсем. У нас сейчас допускается такая форма, как обращение в электронном виде. А если жалоба поступает в электронном виде, то очень трудно понять, кто на самом деле обратился. Отправитель может указать не себя, а вымышленного человека, вписав и вымышленный адрес. В любом случае отреагировать мы обязаны. У нас есть электронный адрес отправителя, на который мы, разобравшись в ситуации в течение 15 дней, должны направить мотивированный ответ. Поэтому мы взяли и этот сигнал на заметку. Думаю, все же проведем выездную внеплановую проверку этой торговой сети.

ШАРОВ. Не удивлюсь, если и сети друг на друга начнут жалобы направлять…

ГОРНОВ. А нарушения точно найдутся. Магазины привыкли перекладывать риски на поставщиков. И сами поставщики, как ни печально, готовы платить…

КАБАНЕНКО. Мы будем благодарны, в том числе и вашей газете, если вы, проведя журналистское расследование, обнародуете факты каких-либо нарушений в деятельности торговых сетей. А мы с удовольствием воспользуемся плодами журналистских трудов.

ГОРНОВ. Но есть и другая сторона вопроса. Вот, к примеру, существует десять поставщиков однотипного товара. Всех ни один супермаркет не сможет удовлетворить. Он возьмет товар максимум у пяти, а оставшиеся пять останутся недовольны.

КАБАНЕНКО. Вы правильно сказали, все товары у всех взять невозможно. Но для тех пяти поставщиков, с кем будет заключен договор поставки, условия должны быть одинаковыми. Именно об этом и говорит закон. А какими именно товарами торговать – это прерогатива исключительно собственников торговой сети. Если потребителям не понравится выбор, у них всегда есть возможность зайти в другой магазин, через дорогу, и приобрести там другой набор продуктов. В Омске ни одна торговая сеть не занимает доминирующего положения на рынке. У нас сегодня торговых площадей даже некоторый переизбыток.

ГОРНОВ. Вопрос с переизбытком весьма спорный. Ритейлеры считают, что нужно открывать еще магазины.

СУМЕНКОВ. Спорный или нет – я не знаю. Однако, по данным администрации города Омска. в настоящее время на одну тысячу жителей города приходится порядка 730 кв. метров торговых площадей. А норматив, установленный законом Омской области, — 641 кв. метр торговой площади.

ГОРНОВ. Какие сети вы уже успели проверить?

ЛАПТЕВА. Сейчас заканчиваем плановую проверку сети «Холидей». Проверили уже «Магнит», «Килограмм», небольшую сеть супермаркетов «Семейный». Сейчас приступаем к проверке ООО «ГЮРШАТ». У этого общества всего три магазина, но с точки зрения закона даже два магазина – это уже торговая сеть.

ГОРНОВ. А если предприниматель торгует на социальных рынках? Не секрет, что у некоторых омских производителей продуктов питания довольно большое количество небольших торговых точек – и двадцать, и тридцать, и даже больше.

КАБАНЕНКО. С каждым таким случаем нужно разбираться отдельно. На первый взгляд, эти прилавки на социальных ярмарках и рынках, о которых вы говорите, торгуют под одной торговой маркой, а формально торговые точки могут быть зарегистрированы на разных индивидуальных предпринимателей. А эти Иванов, Петров и Сидоров с точки зрения закона являются тремя разными субъектами торговой деятельности.

ИСАНГАЗИН. Ну а кого-то вы уже наказали за нарушение законодательства о торговой деятельности?

ЛАПТЕВА. Похвастаться пока нечем, как говорится. Дискриминационные условия для поставщиков были выявлены в договорах, которые заключала сеть «Килограмм», но к моменту окончания нашей проверки торговая сеть уже перестала быть таковой. Магазины свернули торговую деятельность, право аренды передано другой сети. В силу этого торговая сеть «Килограмм» и избежала административной ответственности.

ИСАНГАЗИН. Если никого до сих пор не наказали, это говорит о том, что все остальные сети законопослушны или просто никто еще не попался?

СУМЕНКОВ. Административную ответственность ввели совсем недавно. Закон действовал, мы выявляли нарушения, но наказать не могли. Получается, проводили профилактическую работу. Наша задача ведь не только в том состоит, чтобы наказать. Важнее изменить ситуацию, когда к разным поставщикам предъявляются разные условия.

КАБАНЕНКО. Меня удивляет, знаете, и позиция поставщиков. Когда мы возбудили дело в отношении «Магнита», стали разбираться, а все поставщики нам говорят, что их интересы сеть не ущемляет. Говорят, мы сами хотим, чтобы сеть нас штрафовала за непроданный товар в определенный период времени. У «Магнита» есть даже специальный пункт в договоре, что если магазин привлекается к административной ответственности, то штраф должен платить поставщик товара, из-за которого магазин был оштрафован. Такого условия в принципе быть не может. Если юридическое лицо привлекается к административной ответственности, оно и должно понести наказание. Перекладывание ответственности – это вообще нонсенс, и мы направили по этому поводу материалы в прокуратуру. Тем не менее сам поставщик, подписавшийся под таким договором, уверяет, что его все устраивает и лучшей торговой сети, чем «Магнит», просто нет.

СУМЕНКОВ. Похожая практика весьма распространена в рекламе. Рекламодатель берет на себя обязательства по возмещению штрафа, если рекламораспространитель будет за эту рекламу наказан. В основном, конечно, такие договоренности заключаются устно, но бывает, что и письменные обязательства подписываются.

Контроль госзаказов

ИСАНГАЗИН. Больше всего работы вам добавил, наверное, закон о госзаказах?

СУМЕНКОВ. Это действительно так. Контроль за госзаказами – это, как минимум, 20% трудозатрат всего управления.

ИСАНГАЗИН. Много вопросов возникает в связи с тем, что кто-то выигрывает конкурс за копейки, а потом выполняет договорные условия. Насколько эффективен такой инструмент, как Реестр недобросовестных поставщиков?

ШМАКОВА. Дело в том, что даже в случае неисполнения госконтракта запись в Реестр недобросовестных поставщиков вносится не всегда, а только при определенных условиях. Расторжение госконтракта должно произойти по решению суда, причем в связи с существенным нарушением договорных условий. Если расторжение госконтракта произошло по соглашению сторон, то исполнитель в Реестр не попадает, даже если он нарушил все сроки или вообще ничего не сделал. А расторгнуть контракт в судебном порядке весьма непросто. Сначала добросовестный госзаказчик обязан, согласно нормам Гражданского кодекса РФ направить недобросовестному исполнителю предложение о расторжении контракта по соглашению сторон, и только потом, если у исполнителя не хватит ума урегулировать спор мирным путем, госзаказчик сможет обратиться в суд с заявлением о расторжении госконтракта. Сами понимаете, такие ситуации возникают не часто. Как правило, недобросовестные исполнители не заинтересованы в том, чтобы доводить ситуацию до суда.

СУМЕНКОВ. По-вашему, получается, Тамара Петровна, если я выиграл торги, ничего не сделал, украв у заказчика полгода, то ничем и не рискую? Предложили мне расторгнуть договор по соглашению сторон после одиннадцатого напоминания, я принял предложение и отошел на заранее заготовленные позиции. Инициатива-то расторжения контракта была не моя. Значит, у меня все в порядке. А поскольку все происходит в рамках гражданского законодательства, то так и должно быть…

ШМАКОВА. Нет, я говорю о том, с чем мы столкнулись в судах. Другое дело – позиция заказчика, который должен быть сам заинтересован в исполнении госконтракта, и должен начинать беспокоиться сразу, а не спустя полгода. И в контракты он обязан вносить условия выплаты неустойки в случаях нарушения сроков. Но даже в тех случаях, когда неустойка предусмотрена, заказчики редко взыскивают неустойку в суде. Закон их не обязывает это делать. А если не обязывает, они и не идут в суд. Правда, часто по объективным причинам не идут. В тех же социальных учреждениях, например, юридическая служба не предусмотрена вообще и заниматься судопроизводством там просто некому.

ГОРНОВ. В народном сознании уже укрепилось мнение, что торги – это договорная процедура. И побеждают на них те, кто должен был победить. Насколько это мнение соответствует действительности?

ШМАКОВА. Договорные торги – они, конечно, возможны...

СУМЕНКОВ. Иногда это так и есть. Просто мы не знаем статистику этих «иногда».

ШМАКОВА. Сейчас в Арбитражном суде Омской области слушается дело по иску юридического лица, признанного победителем торгов, которые проводил департамент строительства администрации города Омска. С победителем был заключен госконтракт на 9 млн рублей, а потом победитель обратился в суд с намерением доказать, что госзаказчик установил необоснованно низкую стоимость работ. Это я к тому, что если у участника торгов есть сомнения в законности процедуры, он всегда может обратиться в суд.

ИСАНГАЗИН. Чаще бывает, когда победитель заключает госконтракт, а потом размещает заказ у субподрядчика, которому платит гораздо меньшие деньги…

СУМЕНКОВ. Вот такие варианты законодательством о госзакупках не запрещены. Никаких нарушений в данном случае нет. При условии, конечно, что исполнитель имеет допуск для производства тех же строительных работ и выполнит в итоге госконтракт. А своими силами он выполнит или субподрядными – это уже не имеет значения.

ШМАКОВА. Вопрос еще в том, что одни имеют необходимый объем юридических знаний, умеют подавать заявки, знают конкурсную процедуру, а другие, кто реально может выполнить строительно-монтажные работы, даже не знают порой, как правильно подать заявку на участие в торгах и на какую кнопку в компьютере нажать.

ГОРНОВ. А сами госзаказчики уже привыкли, что за ними внимательно следят, в том числе и антимонопольные органы? Они не жалуются?

ШАРОВ. Все уже все знают. В том числе поэтому, на мой взгляд, сейчас идет активная работа по изменению законодательства о госзакупках. Каким будет новый закон – еще непонятно. Существуют только его концепции, которые даже обсуждать бессмысленно. Вопрос в другом. Закон № 94-ФЗ действует уже много лет, за это время в него и поправки неоднократно вносились, и практика судебная была наработана. Когда во главу угла ставится цена предложения – это понятно. А если во главу угла поставить качество услуги или товара, то сразу возникнет вопрос, а кто будет оценивать качество.

ГОРНОВ. Мне все равно непонятно, как при всей строгости закона о госзаказах у нас процветают откаты. Есть даже журналисты, которые построили свои карьеры на разоблачениях договорных торгов. Как же совмещается строгость закона и коррупция?

ШМАКОВА. Проблема в том, что госзаказчик может провести торги, а может подписать контракт без проведения торгов и заплатить штраф. Это уже зависит не от закона, а от смелости заказчика.

ШАРОВ. Могу привести еще пример. Участникам электронных торгов, где размещаются заказы на крупные суммы, откуда-то становится известна информация друг о друге, хотя теоретически они все под номерами и должны быть анонимны. А фактически участники, подавая свои заявки на электронной площадке, знают конкурентов. Естественно, у некоторых из них возникает соблазн заработать на своем участии или неучастии в торгах. За определенный процент, естественно, кто-то может согласиться и не делать предложений на понижение.

ГОРНОВ. А на чем они попадаются?

ШАРОВ. На последнем этапе. Когда победитель начинает рассчитываться с остальными участниками торгов за оказанные услуги.

КАБАНЕНКО. Мы недавно завершили рассмотрение весьма показательного дела о сговоре между участниками аукциона на право изготовления электронных транспортных карт для льготников, который проводился в 2008 году министерством труда и социального развития Омской области. Все участники торгов были из разных городов, они договаривались, встречались в омском кафе «Тинто», обсуждали условия. В результате сумма ущерба, которая была нанесена бюджету Омской области, составила десятки миллионов рублей.

СУМЕНКОВ. Относительно ущерба хотелось бы добавить, что пока он лишь предположительный. Ущерб если и будет установлен, то уже в рамках уголовного производства. Наша задача была другой – выявить нарушение и передать материалы в прокуратуру.

ИСАНГАЗИН. А потом Омская область скажет, что никакого ущерба нет. Как это произошло в деле с томографами. Нет ущерба, и министру здравоохранения предъявили обвинение в халатности, за которое максимальное наказание – штраф.

ШАРОВ. С томографами, на мой взгляд, ситуация несколько иная…

СУМЕНКОВ. Сговор на торгах – он, конечно, бывает. Никто этого не станет отрицать. Вот только выявить сговор очень трудно, поэтому у нас нет информации, насколько это явление распространено. Собственной оперативно-розыскной деятельности мы не ведем. Никто из участников сговора добровольно ни в чем не признается. И даже если признается, то эти признания не всегда принимаются судами в качестве доказательств в рамках гражданского судопроизводства. Когда областное министерство образования размещало, если помните, заказ на поставку бухгалтерского программного обеспечения и вместо 1С приобреталась программа «Парус» у одного поставщика, то прокуроры районов собирали пояснения по этому поводу со всех руководителей образовательных учреждений. И все три инстанции арбитражных судов не приняли эти пояснения в качестве доказательной базы. Хотя некоторые опрошенные откровенно рассказали, как все происходило. Не все, конечно, но некоторые рассказали.

Контроль монополий

ИСАНГАЗИН. Давно хотел спросить, почему, если госучреждение покупает нефтепродукты, из суммы контракта невозможно понять, сколько же стоит один литр закупаемого у компании «Газпромнефть-Омск» бензина. В цену всегда включены услуги по доставке, хранению и так далее. А сколько стоит один литр – непонятно. Начинаешь считать самостоятельно, возникает ощущение, что дешевле купить бензин в розницу на АЗС.

СУМЕНКОВ. Я понял ваш вопрос, но он точно не к нам. У нас нет ни права, ни обязанности проверять, какова в цене контракта налоговая часть, какова транспортная составляющая, а сколько стоит сам товар. Цена контракта, как говорит нам закон, должна быть окончательной ценой, по которой осуществляется поставка определенного объема нефтепродуктов. Хотя я и могу согласиться с тем, что в вашем вопросе содержится определенная логика. И если законодатель услышит чаяния народа и отреагирует в новом законе, что в контракте необходимо отдельно указывать цену товара, налоговые платежи, стоимость хранения и транспортировки, то все будут обязаны заключать контракты именно так. А мы, как антимонопольный орган, будем следить за соблюдением закона.

ИСАНГАЗИН. В отношении компании «Газпромнефть-Омск» возбуждено недавно очередное дело. На что жалуются оптовые покупатели?

Ольга МАЛИЦКАЯ. Покупатели нефтепродуктов обратились с жалобой на ОАО «Газпромнефть-Омск» по поводу прекращения либо уменьшения объема поставок. В договорах, как оказалось, не прописаны конкретные объемы. Поставщик заверял, что объемы будут определяться заявками, но когда покупатели подают эти заявки, то поставщик может совершенно спокойно их урезать и поставлять меньший объем, ссылаясь на отсутствие технической возможности. И у заявителей в данном случае никаких возможностей для отстаивания своих прав нет. Они даже претензию, скажем так, предъявить не могут, поскольку в договорах нет никакой конкретики.

ГОРНОВ. Насколько я помню, в середине сентября вы завершили рассмотрение дела в отношении материнской компании «Газпром нефть». А сумма штрафа уже определена?

СУМЕНКОВ. Антимонопольное разбирательство действительно завершено, но административное дело пока не рассмотрено. Это две отдельные процедуры. И каждая из них достаточно объемная и сложная.

ГОРНОВ. А почему так долго шло разбирательство – с февраля по сентябрь?

СУМЕНКОВ. Чем крупнее субъект, тем дольше рассматривается дело. Вы говорите, что полгода – это долго, а в европейских странах антимонопольные расследования длятся, бывает, по пять-семь лет.

ГОРНОВ. В суде вы еще ни одного процесса не проиграли нефтяникам?

СУМЕНКОВ. Мы выиграли два спора с компанией «Газпромнефть-Омск» и проиграли дело по «Газпром нефти», где иски рассматривались в Санкт-Петербурге. Все судебные инстанции Санкт-Петербурга пришли к выводу, что мы не доказали ущемление интересов потребителей высокой оптовой ценой. Да, цена поставки росла необоснованно и была выше для Омской области, чем для других регионов, но ущемления чьих-то интересов как бы не возникло. В общем если в первые годы нашей деятельности вопрос стоял в правильной квалификации нарушения, то сегодня все упирается в доказательную базу. Казалось бы, на бытовом уровне все очевидно. Если нефтепродукты необоснованно подорожали, от этого пострадали потребители. А нам говорят: где документ, из которого следует, что права потребителей были ущемлены? А кем был заверен этот документ? И проблема доказательств, кстати, стала одной из самых главных в процессе любого антимонопольного разбирательства. А тем более, когда рассматриваются дела в отношении таких компаний, как «Газпром нефть».

ГОРНОВ. Какие еще у вас остаются пробелы в антимонопольном законодательстве?

КАБАНЕНКО. Осталась еще некоторая неясность с определением монопольно высокой цены. Чтобы доказать монопольно высокую цену на рынке, мы должны найти сначала сопоставимый товарный рынок, где присутствует конкуренция. А таких рынков зачастую просто не существует.

ИСАНГАЗИН. По ценам на продовольственные товары в этом году не возникало вопросов?

СУМЕНКОВ. Нет, на продовольственных рынках в этом году ситуация достаточно спокойная. Мы постоянно ведем ценовой мониторинг. В Сибирском федеральном округе Омская область по ценам на социально значимые продукты питания находится примерно в середине общего списка.