— 21 февраля депутаты Государственной думы приняли в первом чтении проекты новых редакций Федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Еще накануне рассмотрения этих законопроектов в Госдуме во всех регионах шло их бурное обсуждение, и оно продолжится, поскольку проекты законов касаются серьезных проблем — разграничения полномочий между уровнями власти и распределения финансовых потоков.
Грядет «революция»
Два этих законопроекта — начало административной реформы в России. Эту реформу можно сравнить с революцией. Как известно, суть законопроектов заключается в разграничении полномочий между уровнями власти, но на самом деле проекты законов затрагивают более глубокие процессы. В начале 90-х годов прошлого века после развала Советского Союза и образования новой России так досконально вопросом разграничения полномочий никто не занимался. Потому что страна шла в основном на ощупь, никто ничего не анализировал.
Президент России Владимир ПУТИН очень жестко одернул собравшихся на Совете законодателей, сказав, что в настоящее время полномочия всех уровней власти не обеспечены деньгами на общую сумму три триллиона рублей. То есть обещания в законодательстве есть, а выполнять их никто не собирается. Поэтому глубина предстоящей реформы заключается уже в том, что просто взяли и проанализировали: у кого какие полномочия. Что само по себе важно, так как у нас действовали на авось, а четкого расчета не было. Это во-первых.
Чиновников многовато
Во-вторых, глубина реформы в том, что она повлияет на величину административных аппаратов, только этот вопрос будет решаться немного позже. В чем суть? Возьмем для примера Омскую область. Соответствует ли количество областных чиновников тем задачам, которые стоят перед Омской областью, или их количество должно быть меньше? А может, больше? Та же проблема на уровне городской администрации. Наверное, все-таки сегодня аппараты раздуты. Ведь идет дублирование функций, а значит, какие-то структурные подразделения ничего, по сути, не делают. Возьмем, например, экономический блок областной администрации. Есть комитеты по промышленности, по поддержке и развитию предпринимательства, которые прикрываются экономическим комитетом. Эти структуры можно интегрировать в экономкомитет, создав в нем соответствующие отделы и сократив общее число сотрудников.
Законопроекты направлены на то, чтобы получить более или менее ясное осознание того, как мы управляем страной. В этом, на мой взгляд, основное значение предстоящей административной реформы. Она, как я уже отмечал, коснется многих других направлений, по которым необходимо реформировать страну. Разграничение полномочий, а затем финансовых потоков — это одно направление, и, безусловно, самое важное. Второе направление — численность чиновников и борьба с коррупцией. ПУТИН правильно сказал, выполнить задачу некоррупционным путем должно быть более выгодно, чем коррупционным. и тогда коррупцию можно победить. По такой схеме идет строительство административных отношений во всех развитых государствах.
Вот и «наплавались»
С другой стороны, если бы так глубоко не были поставлены задачи административной реформы и разграничения полномочий, то реформирование можно было бы ограничить просто распределением финансовых потоков. У нас в стране финансовые потоки за последнее десятилетие «плавали», к сожалению, из стороны в сторону с поворотом на 180 градусов. В начале 90-х годов прошлого века, когда приняли первый российский закон о местном самоуправлении, страдали субъекты Федерации, потому что деньги были у федерального центра и у муниципальных образований. Тогда губернаторы субъектов Федерации объединились и, используя свое влияние, утвердили Налоговый и Бюджетный кодексы. После чего ситуация поменялась на 180 градусов: у федерации денег немного прибавилось, а все остальные практически перетекли субъектам Федерации. Денег не стало у муниципальных образований.
Муниципалы взяли верх?
Федеральный центр должен четко следить за тем, чтобы денег у всех уровней власти было примерно поровну. Для этого необходимо распределить финансы. Нормальное распределение денег — это когда 40% средств направляется в федеральный бюджет и по 30% — в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. По данным Минфина, к такому распределению средств страна должна прийти к 2005 году. Будет ли так на самом деле или нет, трудно сказать. Ведь два основных законопроекта уже приняты в первом чтении, а значит, утверждена их основная концепция. Вопрос в том, когда и как реально будут изменены Налоговый и Бюджетный кодекс и, соответственно, распределены финансовые потоки.
Кстати, никто не сомневался, что законопроекты будут приняты, так как расклад сил известен: судьба проектов законов находилась в руках депутатской группы Госдумы «Народный депутат», потому что численность этой группы позволила набрать необходимое количество голосов для принятия законопроектов. Кроме того, в этой группе, а в ней много мэров, состоит противник заместителя руководителя Администрации Президента РФ Дмитрия КОЗАКА депутат ЛЕОНТЬЕВ — заместитель председателя комитета Госдумы по местному самоуправлению. У них принципиально разный взгляд на некоторые вопросы реформы, но Георгий ЛЕОНТЬЕВ проголосовал за законопроект. Видимо, потому, что ему были даны серьезные обещания
по поводу интересующих его вопросов. А ЛЕОНТЬЕВА интересовали прежде всего проблемы распределения финансовых потоков между уровнями власти.
Земля спасет местные бюджеты
На недавно прошедшем в Омске семинаре-совещании АСДГ, посвященном, в частности, проекту федерального закона о местном самоуправлению, заместитель начальника Управления развития местного самоуправления Министерства экономического развития и торговли Сергей МИРОШНИКОВ сказал, что проблема финансов будет решаться и что за муниципалитетами будет закреплен земельный налог. Сегодня он распределяется между тремя уровнями бюджетной системы. Если земельный налог действительно целиком отдадут местному уровню власти, то это, на мой взгляд, уже неплохо, так как земельный налог — очень серьезный доходный источник. Более того, это очень важно и с точки зрения земельной реформы. Ведь, чтобы муниципалитеты не тормозили земельную реформу, они должны быть заинтересованы в получении денег с земельных участков. Тогда земельная реформа сдвинется с места и рынок земли станет мощным.
Еще одним источником поступлений в местные бюджеты могли бы стать надбавки к федеральным налогам в рамках общей ставки, например, к налогу на прибыль, налогу на добавленную стоимость и другим. Это было бы очень эффективно: не увеличивается общая ставка налогов, и поскольку делается надбавка, то она гарантированно поступает в местные бюджеты.
Все свалили на «частности»
Как бы там ни было, предстоящую административную реформу, безусловно, надо принимать и помогать ей осуществиться. Те дискуссии, которые были по поводу двух новых законопроектов и которые еще будут, затрагивали частные проблемы. Эти, скажем так, «частности» слишком превозносились, и в результате многие говорили, что в проектах законов есть серьезные недоработки, поэтому реформу проводить нельзя. Примерно такая точка зрения, как планировалось региональными лидерами, должна была стать основной на заседании Совета законодателей. То есть представители субъектов Федерации «надергали» частных вопросов и сказали: «Видите сколько проблем. Зачем нам такая реформа?». ПУТИН их замечательно одернул. И, я считаю, что правильно сделал.
Что касается «частностей». Я их условно так называю, потому что на самом деле многие из них затрагивают массу проблем. Например, в законопроекте «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах власти субъектов РФ» сделана попытка понизить роль регионального законодательства. Это, с моей точки зрения, неправильно. Региональное законодательство, наоборот, надо развивать. Многие говорят: зачем принимать региональные законы, если их все равно надо приводить в соответствие с федеральными, а это дополнительные проблемы. На мой взгляд, никаких проблем нет. Ведь механизм приведения законов в соответствие с федеральными уже действует, и года через два он будет доведен до автоматизма.
Подобные «частности» есть и в законопроекте «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Проект предусматривает создание ассоциаций муниципальных образований на уровне субъектов Федерации и общероссийского объединения муниципальных образований. Законопроект наделяет эти организации правом представительства по касающимся их вопросам, а также придает официальный характер их участию в подготовке проектов правительства России, затрагивающих интересы муниципальных образований. Но закону совсем не обязательно вмешиваться в саму процедуру организации таких ассоциаций. Достаточно того, чтобы муниципальные образования сами решали: создавать или нет ассоциации. А если уж создадут, то такие ассоциации просто-напросто подпадут под действие федерального закона об ассоциациях или под действие Гражданского кодекса.
Поменяем 33 на 600
Самое же важное в проекте закона о местном самоуправлении, на мой взгляд, в том, что законодатель сделал принципиальный политический выбор, сказав, что местное самоуправление должно доходить до каждого жителя — и городского, и сельского. А для этого местное самоуправление должно быть в каждом населенном пункте, чего у нас сегодня нет. Возьмем Омскую область. В настоящее время в ней 33 муниципальных образования: 32 районных и 33-й — областной центр. Во многих населенных пунктахместного самоуправления нет. Где-то старосты избираются, где-то назначаются, а где-то их вообще нет. Это очень плохо, и не только потому, что надо решать какие-то глобальные вопросы. Человек просто должен чувствовать, что он имеет возможность влиять на ситуацию хотя бы своим весомым словом, может поделиться своими проблемами и довести их до местного уровня власти.
Чтобы местное самоуправление было в каждом населенном пункте, законодатель поменял понятие «муниципальное образование». В настоящее время под муниципальным образованием понимается территория, где есть местные налоги и сборы, местный бюджет, муниципальная собственность и выборные органы местного самоуправления. В новом проекте закона муниципальные образования приравняли к административно-территориальной единице. Первое, что нас ожидает после вступления закона в силу, — это реформа административно-территориального устройства. Муниципальным образованием станет каждый населенный пункт. В Омской области вместо 33 муниципальных образований станет примерно 600.
С политической точки зрения, мне кажется, это правильный выбор, местное самоуправление должно быть в каждом населенном пункте. Вопрос заключается только в том, насколько страна потянет этот выбор экономически и финансово. Политический выбор должен быть подкреплен материальными ресурсами. А с ними-то как раз проблема. Если не разграничить финансовые ресурсы в соответствии с полномочиями уровней власти, то тогда и административно-территориальную реформу не следует затевать, потому что муниципалитеты из-за нехватки средств не смогут эффективно выполнять свои функции.
Александр КОСТЮКОВ, председатель комитета Омского регионального отделения политической партии «Народная партия Российской Федерации», кандидат юридических наук, профессор.
