Три года подряд – 2018, 2019 и 2020-й – расходы областного бюджета растут на 10 млрд рублей ежегодно.
10 января на «кухонные посиделки» в редакцию «Коммерческих вестей» пришел министр финансов Омской области Вадим ЧЕЧЕНКО. Вадим Александрович рассказал о динамике областного бюджета за последние годы, о том, что происходит с местными бюджетами и за счет чего бюджетный год в Омской области опять завершен с профицитом.
– Вадим Александрович, видели последнее выступление Натальи ЗУБАРЕВИЧ в Совете Федерации, впечатлило оно вас?
– Да, видел. Более того, недавно был на учебе, и ЗУБАРЕВИЧ с той же темой выступала перед нами, удалось ей и вопросы позадавать, и побеседовать. Я не думаю, что то, о чем она говорила, для кого-то стало открытием, но она действительно саккумулировала всю информацию о нынешнем финансовом состоянии регионов, расставила акценты, обозначила проблемы и угрозы. Единственное, чего, на мой взгляд, не хватает в таких ее выступлениях, это рецепта, ответа на вопрос, как ситуацию исправить.
– А можете из обозначенных ЗУБАРЕВИЧ проблем выделить самые, на ваш взгляд, ключевые?
– Самая главная проблема, о которой она из раза в раз говорит, заключается в том, что большинством регионов финансовая самостоятельность потеряна. Централизация ресурсов была оправданна на вполне конкретном этапе, в 90-е годы, когда беспредел был не только во дворе, но и в финансах, и доходил до того, что некоторые регионы чуть ли не валюту свою пытались ввести. Тогда было принято решение пойти по пути централизации, сконцентрировать финансовые ресурсы на федеральном уровне и сделать ситуацию управляемой. Но со временем палку перегнули, конечно, – вытащили большую часть ресурсов из регионов и стали возвращать трансфертами, причем в основном целевыми.
– А какова сейчас зависимость города Омска от трансфертов из областного бюджета?
– Если взять всю межбюджетную поддержку по 2019 году с учетом субвенций, больше половины от бюджета Омска – это поступления из областного бюджета. Кроме того, как вы знаете, за последние два года губернатором дважды принимались решения по передаче ресурсов муниципалитетам – сначала это был 10-процентный норматив по упрощенке для всех местных бюджетов, а с 2020 года городу Омску передан еще и 50-процентный норматив по транспортному налогу. И далее, я думаю, будут рассматриваться те или иные возможности поделиться источниками доходов. Конечно, тут очень взвешенно необходимо подходить, нужно быть на сто процентов уверенным в правильности решения, ведь норматив передается сразу на три года. А специфика нашего региона еще и в том, что есть город Омск, а есть все остальные муниципалитеты, они слишком разные, чтобы к Омску и к районам с одной меркой подходить, а законодательство нам не всегда позволяет подойти дифференцированно. Хотя в случае с транспортным налогом это было возможно.
– Что происходит с налоговыми и неналоговыми доходами региона за последние три года?
– В 2018-2019 годах рост по налоговым и неналоговым доходам есть, хотя и не такой большой, конечно, как хотелось бы. Но нам есть с чем сравнивать, вспомните, в 2015-2017 годах они и вовсе не росли. В 2015 году вообще была катастрофа – резкое падение, в 2016 году произошел отскок, мы приросли по расходам на 4,5 млрд. рублей, в 2017 году фактически топтались на месте, даже на 200 млн. рублей было снижение. В результате тогда за 4 года у нас объем налоговых и неналоговых доходов вырос всего на 4 млрд рублей, это был очень плохой результат и режим выживания без всякого преувеличения, мы были в двух шагах от внешнего управления.
– Вопрос в том, что же все-таки тогда произошло, Омская область так тяжело пережила общий кризис?
– Да, регионы по-разному переживали тот кризис. У большинства регионов после кризиса произошел все же серьезный отскок по налоговым и неналоговым доходам. В основном сказалась девальвация, ведь обесценивание рубля традиционно ведет к техническому росту доходов. Так, в Кузбассе налог на прибыль более чем в два раза вырос за два-три года, в Красноярске в полтора раза вырос бюджет. Мы же восстанавливались в 2016-2017 годах очень медленными темпами.
– Получается, у них крупнейшие налогоплательщики не вошли в вертикально интегрированные холдинги? Иначе почему у нас не было скачка по прибыли, у нас ведь тоже есть предприятие, которое при девальвации рубля должно было получить больше..
– Я не могу сказать, что и кто должен был получить, нужно смотреть специфику регионов и конкретные данные по предприятиям. К тому же не всегда вхождение в вертикальную структуру лишает регион налога на прибыль.
– Какое-то время назад было много споров, отменять ли процессинг, что делать с консолидированными группами... А сейчас тема как-то затихла.
– Затихла, потому что решение озвучено на федеральном уровне – с 2023 года отменить институт консолидированных групп налогоплательщиков (КГН). Мое мнение: не нужно этот инструмент уничтожать, нужно его донастроить. На Западе институт КГН повсеместно применяется, просто там он работает по более четким правилам. Понятно, что в нынешнем своем виде он недостаточно эффективно решает свою основную задачу, связанную с нейтрализацией последствий применения процессинга. Бюджету Омской области от КГН в сфере нефтепереработки на каком-то этапе тоже неплохие суммы поступали, сейчас намного меньше, но если этого института не будет, то и этого не будем получать.
– Сейчас намного меньше – это насколько?
– В три раза. Тем не менее это по-прежнему серьезные деньги и налогоплательщик этот остается в числе лидеров.
– Федерация предоставляет регионам дотации, субвенции, субсидии, это все понятные и известные формы, а что такое «иные межбюджетные трансферты» (далее «иные МБТ». – Прим. ред. )? Что это за форма поддержки? Вот, например, Омская область на фасады получала 1,1 млрд., а потом еще второй миллиард на капремонт, это были иные МБТ? И вообще, по иным МБТ устанавливаются обязательства по софинансированию?
– По иным МБТ софинансирование не является обязательным, но для достижения результата могут предусматриваться такие условия. По сути, иные МБТ в Бюджетном кодексе РФ изначально предусматривались как исключения из правил, как механизм для решения каких-то нестандартных задач. Есть порядки предоставления субсидий, дотаций, субвенций, а есть случаи, когда какие-то решения необходимо провести оперативно, минуя те или иные длительные процедуры. Но Федерация стала механизмом иных МБТ до такой степени активно пользоваться, что на каком-то этапе их объем превысил объем субсидий. Единственное – стали вводить дополнительные правила, теперь нужно заключать соглашения, формировать целевые индикаторы, соответственно, ужесточается ответственность.
– И сколько Омской области предоставлено иных МБТ в 2019 году? Больше или меньше, чем субсидий?
– В 2019 году Омской области предоставлено 6 млрд. рублей в форме иных межбюдежтных трансфертов, тогда как субсидий 5,1 млрд. рублей. В числе иных МБТ – 2,1 млрд. рублей, привлеченные на капитальный ремонт домов в связи с проведением российско-казахстанского форума, причем первые 1,1 млрд – из Резервного фонда. Вообще практически всем главным распорядителям средств областного бюджета в том или ином объеме предоставлялись в прошедшем году федеральные средства в форме иных МБТ, в том числе на отдельные мероприятия в рамках национальных проектов.
– Раз иные МБТ даются в исключительных случаях, значит, их привлечение – это показатель лоббистских возможностей губернаторов, так ведь?
– Если говорить о привлечении средств из Резервного фонда Правительства РФ, то, безусловно, это точечные решения и активность губернаторов здесь очень большую роль играет. И да, в 2019 году Омская область именно благодаря усилиям Александра Леонидовича такой объем средств из Резервного фонда Правительства РФ привлекла, что мы по всей стране если и не первые, то в пятерке лидеров скорее всего. Тем более что именно такую просьбу – я имею в виду привлечение федеральных средств именно на капитальный ремонт домов – крайне сложно было обосновать. На капремонт вообще ведь межбюджетки не было, нет таких плановых трансфертов на федеральном уровне. А Омская область смогла привлечь деньги именно на эти цели.
– Скажите, Федерация по всем видам целевых трансфертов – субсидиям, субвенциям, иным МБТ – обязывает регионы возвращать неосвоенные деньги?
– Возврат производится по всем целевым трансфертам, это правило существовало всегда. Год закончился, а значит, нужно вернуть все, что осталось. Единственное, что сейчас поменялось: живые деньги при доведении субсидий теперь не направляются в регион, доводятся только лимиты бюджетных обязательств, то есть право на проведение кассового расхода, а сами ресурсы поступают только под фактическую потребность. Так что как такового возврата нет. Но право на расход, да, существует до завершения финансового года, после его завершения восстановить это право возможно, но только при определенных обстоятельствах.
– При каких обстоятельствах?
– Если есть контракт, шансы на то, что деньги так или иначе останутся, повышаются. Если есть подтверждение, что работы выполнены (их, например, просто не успели принять), то шансы максимальны.
– Сколько регион не освоил федеральных денег по итогам 2019 года?
Пока рано делать выводы, так как сейчас идет активная работа по применению возвратных механизмов. С высокой долей вероятности такие механизмы сработают по Минздраву, где порядка 400 млн. рублей, предоставленных на приобретение оборудования, не были использованы. Контракты заключены, просто поставки не успели произойти. Регион будет заявляться на возврат средств, заявки нужно направить по всем неиспользованным ассигнованиям до 15 февраля.
– А 1,1 млрд. рублей, который направлялся на ремонт фасадов и кровель, полностью освоен? И что с освоением второго миллиарда на капремонт, который был выделен только в июле? Нам известно, что он доведен до подрядчика.
– Если не ошибаюсь, по 1,1 млрд. рублей касса прошла на уровне свыше 1 млрд. рублей, остатки образовались, но небольшие. По второму миллиарду главным распорядителем бюджетных средств найден механизм реализации, не предполагающий возврата средств, и вы правы, они доведены до подрядчика, который, как я понимаю, в 2020 году должен будет результат обеспечить.
– Вадим Александрович, в последнее время на федеральном уровне активно обсуждается предложение отменить НДФЛ для малообеспеченных граждан. Как вы думаете, если эта идея будет реализована, насколько бюджет Омской области пострадает?
– У нас в стране, по-моему, уже вводили дифференцированную шкалу по НДФЛ, потом ввели плоскую, прежде всего в целях борьбы с сокрытием доходов. Сейчас снова предлагают вернуться к прогрессивной шкале, но это предложение обсуждается вкупе с тем, чтобы повысить для других категорий граждан НДФЛ с 13 до 16%. В таких условиях бюджет не должен пострадать. Вообще любые принимаемые на федеральном уровне решения, которые приводят к выпадающим доходам из регионального или местного бюджета, должны сопровождаться компенсациями этих потерь. Так было при отмене налога на движимое имущество с начала 2019 года: первоначально компенсаций регионам не предусматривалось, но сенаторы и депутаты Госдумы подключились тогда и настояли на необходимости компенсировать эти выпадающие доходы. Тогда целый комплекс мер Федерация применяла, и живыми деньгами мы получили совсем малую часть, в пределах 100 млн. рублей, а остальные потери компенсировались такими механизмами, как, например, снижение региональной доли софинансирования по субсидии, предоставляемой на оказание меры социальной поддержки. В общем, по нашим подсчетам, мы, конечно, не полным рублем выпадающие доходы по движимому имуществу получили, но не менее трети возместили нам все же.
Возвращаясь к вопросу о введении прогрессивной шкалы по НДФЛ, думаю, в таком случае в разных регионах ситуация будет по-разному развиваться в плане наполнения бюджета, и конечно, по-хорошему Федерации нужно будет межбюджетной поддержкой подруливать.
– К началу 2020 года 22 района получили дотацию на сбалансированность, так как все эти районы не могли свести доходы с расходами. Какие из районов Омской области сейчас наиболее проблемные, какие лучше себя чувствуют, а какие хуже?
– У нас город Омск в плане собственных доходов на несколько порядков отличается от всех других муниципалитетов, вот скажите, лучше или хуже он себя чувствует?
– Разве можно их сравнивать?
– Конечно, можно. Что мы и делаем, когда проводим выравнивание бюджетной обеспеченности. Если бы никто ни с кем не делился, условно говоря, в Омске бы было все более чем хорошо, а в отдаленных районах – совсем плохо.
– Вам не кажется, что это порочная практика? Так же, как Федерация выравнивает регионы, так и вы выравниваете муниципалитеты, отдавая ресурсы тем, кто сам не зарабатывает. Американцы ведь, например, не перераспределяют ресурсы между штатами.
– Так у нас тоже не перераспределяют муниципалитеты между собой. Омск сам Колосовке ничего не перечисляет. А централизация ресурсов с последующим перераспределением – это механизм, который, я думаю, практически все государства в той или иной мере используют.
– Так есть ли в таких условиях стимул у сельских глав развивать территорию? Может, им и смысла нет стараться, если все равно помогут дотациями?
– Очень больной вопрос на самом деле. И на федеральном уровне это понимают тоже. Федерация уже несколько лет с нами при предоставлении дотаций заключает соглашения по оздоровлению региональных финансов, а с 2020 года обязала регионы заключать аналогичные соглашения с муниципалитетами. Так что теперь мы при предоставлении районам дотаций на выравнивание такие соглашения с ними заключаем, хотя конечно подходим разумно, и излишние требования, потенциально невыполнимые там не предусматриваем.
– Насколько я понимаю, нет ни одного района, включая Омский и Любинский, который сам себя окупает?
– Что значит сам себя окупает? Таких районов, у которых на территории остается больше денег, чем им требуется для исполнения обязательств, нет. Наиболее финансово самостоятельный – Омский район. Если взять все налоги, которые собираются на территории районов без учета тех, которые отчисляются на федеральный уровень, то три района – Омский, Калачинский и Любинский – ежегодно в консолидированный бюджет отдают больше, чем им потом возвращается. То есть они формально доноры. С другой стороны, на территории этих районов, как и всех прочих, свои полномочия исполняет и областная власть, и федеральная. Так что если считать все, что собирается на территории, и все, что на ней тратится из бюджетов разных уровней, конечно, ни одного такого района у нас нет, который бы смог сам весь объем этих расходов потянуть, даже при условии, что все налоги оставались бы в местном бюджете.
– А кто же из районов сегодня аутсайдеры?
– Вам сразу хочется поделить на плохих и хороших? Знаете, даже районы со скромными ресурсами ухитряются в чистоте содержать территорию, решать так или иначе вопросы местного значения. Да, сложно формируется налогооблагаемая база, например, в Больших Уках и Колосовке, во многом это связано с численностью работоспособного населения, но аутсайдерами эти районы я бы все же не стал называть.
– Расскажите о том, с какими итогами исполнен бюджет 2019 года в Омской области.
– Цифры пока предварительные, так как до 15 января еще будем подводить итоги по заключительным оборотам, могут быть незначительные изменения. Бюджет исполнен по доходам на уровне 95,6 млрд. рублей, по расходам – 94,6 млрд. рублей. При этом налоговые и неналоговые доходы сформировались на уровне 64,6 млрд. рублей, план перевыполнен на 900 млн. рублей. Бюджет исполнен с профицитом на уровне 1 млрд. рублей.
– А изначально бюджет формировался с дефицитом в размере 3,6 млрд. рублей.
– Да, в феврале 2019 года мы сформировали дефицит в размере 3,6 млрд., так как в начале года старались максимальный объем источников привлечь в связи с необходимостью предусмотреть ресурсы на реализацию национальных проектов и увеличение расходов по другим направлениям. Со второго полугодия мы планомерно работали над сокращением дефицита, все, что «накоробчили», направили в итоге на эти цели. Так, декабрьскими изменениями сократили дефицит сразу наполовину за счет экономии по расходам и гранта в размере 1,177 млрд. рублей, полученного от Федерации за достижение показателей. Также на сокращение дефицита по итогам года направили поступившие сверх плана доходы. С учетом фактического исполнения расходов сложился, как я уже сказал, солидный профицит.
– И что с этим профицитом делать будете?
– Мы его направили на сокращение государственного долга – он снижен до 41,4 млрд. рублей, тогда как год мы начинали с показателем 42,4 млрд. рублей. Второй год подряд мы, таким образом, размер госдолга сокращаем, хотя такой самоцели не было, стояла задача прежде всего сокращать уровень долговой нагрузки, то есть соотношение между размером госдолга и собственными доходами. Если на начало 2016 года общая долговая нагрузка составляла 85,3%, то на 1 января 2020 года она сокращена до 64,2%. То есть за прошедшие 4 года на 21 процентный пункт мы нагрузку снизили, несмотря на то, что в таком объеме наращиваем расходы.
– В каком объеме наращиваете расходы?
– Расходная часть областного бюджета растет, начиная с 2018 года, на сумму порядка 10 млрд. рублей ежегодно, и в 2020 году мы тоже ожидаем рост расходов примерно на 10 млрд. рублей к уровню 2019 года. Конечно, прежде всего, это связано с увеличением объема безвозмездных поступлений. То сокращение долговой нагрузки, которое мы провели за прошедшие два года, позволит нам в 2020 году воспользоваться сформированной подушкой безопасности. Мы первыми изменениями задействуем дополнительный объем дефицита бюджета как источника финансирования расходов, и сможем предусмотреть ресурсы на решение ряда важнейших вопросов, прежде всего, связанных с реализацией национальных проектов и в целом с социальными задачами.
– По каким ставкам банки сейчас предоставляют региону кредиты?
– Ставки начинаются от 7,38% годовых. Конечно, на торгах ставки были выше, но в рамках дополнительных соглашений с нами банки их снижают. Как правило, это происходит, когда они понимают, что внутри портфеля есть конкуренция, и у нас есть линии от других банков, которыми мы можем воспользоваться на более выгодных условиях. Большая часть кредитных линий, которые есть у нас сейчас в портфеле, имеет ставки до 7,5%. Как вы знаете, ключевая ставка снизилась в конце года дополнительно, и по последнему снижению мы еще не отреагировали, не заявлялись на торги в целях привлечь ресурсы по более выгодным ставкам. Сейчас активно тестируем рынок, изучаем готовность банков.
– Акциз на пиво дает приличный доход в областной бюджет, крупнейший производитель получает льготы или какие-то другие меры поддержки сегодня? Ведь были суды?
– Конечно, для нас это крупнейший налоголательщик, и они дали в 2019 году положительную динамику поступлений в областной бюджет, соответственно, льготу по налогу на имущество они получат. Ранее им предоставлялись еще и субсидии, но Федерация, как вы помните, ввела запрет на субсидирование таких предприятий. Сейчас отрасль поддерживается опосредованно, субсидии получают производители ячменя, что позволяет им снижать себестоимость своей продукции, соответственно, для производителей пива снижается себестоимость производства солода. За 2019 год 6,8 млрд. рублей поступило в бюджет по акцизам на пиво, практически вся эта сумма от ведущего производителя.
– Сколько средств тратится на содержание чиновничьего аппарата?
– Мы соблюдаем установленное Федерацией ограничение по расходам на содержание органов исполнительной власти, в 2019 году норматив составлял 3,2% от налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета за вычетом акцизов на нефтепродукты, это порядка 2,4 млрд. рублей. Это и зарплата, и содержание, то есть расходы на транспорт, на командировки, на мебель, оргтехнику, канцелярию и так далее. Мы вошли по итогам 2019 года в норматив, не нарушили ничего. Для муниципалитетов мы в свою очередь тоже такие нормативы вводим.
– Интересно, что раньше в регионе постоянно анонсировали сокращение числа чиновников, а сейчас ничего не слышно. Как вы считаете, есть резервы для сокращения?
– Чиновники выполняют определенный объем работы, и вопрос в том, хватит ли их для той работы, которую они должны выполнять. По-хорошему, процедуры сокращения надо запускать после того, как выявлены неэффективные процессы, устранив которые, можно высвободить людей. Если есть такие решения, то и сокращать будет смысл. Кроме того, есть функционал, который не связан непосредственно с реализацией полномочий государственного служащего. Такие функции можно отдавать на аутсорсинг, или передавать в подведомственные учреждения, как мы в свое время сделали, когда казначейскую функцию вывели полностью на казенное учреждение.
– А какой смысл выводить, если и так и так платить людям зарплату из бюджета?
– Смысл в том, чтобы систему госуправления выстраивать более компактную, более эффективную, чтобы концентрировать ответственность дополнительно.
– Хотелось бы узнать, что с судебными процессами по СКК имени Блинова. Суд сделал однозначный вывод: Омская область должна за этот объект. Сейчас область расплачивается по этим решениям?
– По тем решениям, которые вступили в силу, разумеется, платежи идут, мы здесь действуем четко по закону. Но наш оппонент средствами воспользоваться не может сейчас, так как счет юрлица заблокирован в рамках обеспечительных мер по уголовному делу.
– Инициатором уголовного дела в отношении Олега КИШКИ был Минфин? Вы подавали заявление?
– Мы не подавали, мы обратились в надзорные органы с просьбой разобраться в ситуации, потому как у нас были сомнения в законности сделки по приобретению Олегом КИШКОЙ юрлица. Сомнения наши надзорные органы, видимо, разделили, раз уголовное дело возбуждено.
– Вы проходили обучение в РАНХИГС в этом году, расскажите, что полезного лично для себя вынесли, помимо профессиональных компетенций?
– Наверное, понял, что каким-то моментам меньше внимания уделял, чем следовало. Например, личностным особенностям конкретных людей и влиянию этих особенностей на результат работы. Второй важный момент, который выделил для себя – ценность верного целеполагания. Иногда, особенно когда находишься в цейтноте, держишь в уме только ближайшую цель, а не конечную. Из нашей сферы легко привести пример: иногда регионы, торопясь в срок освоить федеральные деньги, забывают, что конечная цель – не освоить средства, и даже не построить объект.
– А какая же тогда?
– Решить проблему. А вот в чем она – надо разбираться в каждом отдельном случае. Кстати, эффективное решение можно на примере Омской области продемонстрировать, когда несколько лет назад у нас приступили к вопросу ликвидации очередей в детские сады. Если б тогда детские сады решили строить, то два садика бы построили, и деньги бы кончили и вопрос не решили, но тогда Минобр федеральный дал возможность выбора. И в регионе было принято решение идти по пути создания дополнительных мест в действующих учреждениях, и это позволило на тот момент при сравнительно небольших затратах снять остроту проблемы. То есть изначально ставили правильную цель – быстро создать большое количество мест при ограниченных ресурсах.
Ранее материал был полностью доступен только в печатной версии газеты «Коммерческие вести» от 15 января 2020 года.
