«Красные линиии» и «земли общего пользования» в Омске: проблемы и пути решения
В начале апреля на площадке КВ» собирались юристы, землеустроители, архитекторы и представители городской власти, чтобы обсудить проблемы, возникающие с городскими землями общего пользования. В свое время, когда формировались земельные участки для автомобильных дорог, границы этих участков почему-то не везде совпали с красными линиями этих же дорог в проектах планировки территорий. Почему архитекторы выделяли землю под дороги с запасом, как исправить несоответствие размеров одних и тех же земельных участков под дороги в градостроительных документах и в земельном кадастре, что делать владельцам частных домов и земельных участков, которые оказались внутри красных линий? Судя по горячей дискуссии за круглым столом, однозначных ответов на эти вопросы нет.
Олег ЛИЗГУНОВ, директор ООО «ЛИЗГУНОВ и партнеры». В 2006 году, напомню, областным законодательством были изменены полномочия по распоряжению так называемыми неразграниченными государственными землями, и были создана специальная структура — Главное управление по земельным ресурсам Омской области. В тот момент на территории города Омска подавляющее большинство земель как раз относилось к этой категории — государственные неразграниченные. По праву муниципальной собственности очень немного было зарегистрировано участков. Естественно, у тогдашних городских властей появилось желание сохранить за собой полномочия по распоряжению как можно большим количеством земель, и была дана команда департаменту имущественных отношений, чтобы он сформировал максимальное количество земельных участков, которые можно было бы зарегистрировать. А самое простой способ это сделать — через полосы отвода автомобильных дорог местного значения.
Там, где были автомобильные дороги, земельные участки под ними были зарегистрированы как «земли общего пользования для полосы отвода автомобильных дорог местного значения». Формировались они по существующим на тот момент границам, где они были. Где не было границ — захватывали как можно больше. В итоге полосы отвода, судя по публичной кадастровой карте, имеют весьма причудливый вид, но что сделано, то сделано. Но есть и другая категория земель общего пользования. Там, где изначально не было автомобильных дорог, использовался при регистрации права муниципальной собственности другой вид разрешенного использования — «земли общего пользования под улицу». Все это происходило массово в 2008-2009 годах.
Параллельно этому процессу шла разработка градостроительной документации по заказу департамента архитектуры. В 2007 году, как все понят, был принят Генеральный план города Омска, в 2008 году — Правила землепользования и застройки, в которых были сформированы территориальные зоны, в том числе, зоны ИТ-2 — зоны городского наземного транспорта. По сути, это те же самые земли общего пользования. Потом были разработаны проекты планировки территорий, в составе этих проектов — красные линии, которые и обозначают границы земель общего пользования.
И что у нас получилось в итоге? Земли общего пользования, которые стоят на кадастровом учете, и зоны ИТ-2 — они совпадают далеко не везде. И получились два типа отклонений. В одном случае красные линии не полностью охватывают земли общего пользования, которые стоят на кадастровом учете, в другом случае — красные линии захватывают не только полосы отвода автомобильных дорог, но и земельные участки собственников, которые были поставлены на кадастровый учет задолго до принятия градостроительных документов и формирования зон ИТ-2. По второму поводу, кстати, имеется ряд судебных решений, и суды как раз в таких ситуациях нередко признают необходимость внесения поправок в ПЗЗ и выведения земельных участков с жилыми домами из зоны ИТ-2.
Яркий пример — улица Бархатовой в Советском округе. И влево, и вправо от красных линий там продолжается полоса отвода, которая вся является землей общего пользования. Там сформирован единый участок, он зарегистрирован по праву муниципальной собственности. По этим же границам проходит зона ИТ-2. Теоретически от излишков земли общего пользования городу нужно как-то избавляться. Но как именно это сделать? На сегодняшний день такого механизма нет. Разделить на множество маленьких участков и присоединить к соседним? Но если собственники соседних земельных участков не захотят выкупать не всегда нужные им кусочки муниципальной земли, то их никак не заставишь это сделать.
Светлана ШЕВЧЕНКО, заместитель директора департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска. Я считаю, в рамках не совсем увязанного между собой градостроительного и земельного законодательства нам все же нужно найти консенсус. Не скрою, даже внутри департамента у специалистов, подчас есть разные мнения на тот или иной вопрос. Это во-первых. Во-вторых, Олег Леонидович правильно назвал причины возникновения этой ситуации — в то время, когда начинали массово формировать для постановки на учет земли общего пользования, у нас был только старый Генплан, принятый в 1970 году на 30 лет. К 2006 году он уже утратил свою силу, новый Генплан еще только разрабатывался, а Правил землепользования и застройки не было вообще. В то время была, можно сказать, нулевая ситуация. И в этой ситуации требовалось осуществлять определенные действия, поскольку вышел Земельный кодекс, и нужно было срочно догонять.
Как раз тогда область выделила деньги на разработку Генплана и на проекты планировки, остальное разрабатывалось в рамках муниципального контракта, заключенного с ТПИ «Омскгражданпроект». Контракт должен был, кстати, завершиться в 2010 году, но в связи с недостаточным финансированием он не завершен до сих пор, мы очень надеемся его закончить хотя бы в 2017 году. А сколько раз изменилось законодательство за это время? И получается, что как только Омскгражданпроект доходит до проектов межевания, возникает очередная необходимость вносить коррективы в проекты планировки. И здесь тоже есть проблемы, которые все даже не расскажешь из-за нехватки времени. Так что давайте действительно искать конструктивное решение по землям общего пользования.
Олег ЛИЗГУНОВ. Небольшая ремарка. Если земельный участок стоит на учете в государственном земельном кадастре, как «земли общего пользования», действует прямой запрет на любую форму приватизации. И как быть в этой ситуации — вопрос другой. Можно, конечно, изменить назначение земельного участка, но для этого нужно издать нормативный документ.
Марина ДМИТРЕНКО, генеральный директор ООО «Кадастр-М». Когда границы земельного участка установлены, изменения границ возможно только в качестве исправления кадастровой ошибки. А почему вдруг ошибка? Если говорить о конкретной улице Бархатова, то дорога запроектирована по нормативам, все нормально. Более того, в проектах планировки у нас, как я смотрю, везде закладывается расширение дорог, а там получается, что ширину участка под дорогу нужно уменьшать и передавать эти земли в частную собственность. Где логика? Может красные линии имеет смысл передвигать к границам земельного участка, а не наоборот?
Олег ЛИЗГУНОВ. На улице Бархатовой, кстати, за пределами красных линий остаются тротуары и часть территории остановки общественного транспорта, которую придется, по видимому, переносить, если реализовывать излишки земель общего пользования.
Светлана ШЕВЧЕНКО. Ну сформировали так в свое время, да...
Елена ХАЛИМОВА, заместитель директора департамента имущественных отношений администрации города Омска. Не во всем я согласна со Светланой Григорьевной. Красные линии — это границы территорий общего пользования. То есть они отделяют общественные территории от земельных участков, которые застраиваются частными лицами. А публичные территории в городе — это не только автомобильные дороги, ширину полосы отвода у которых определяется нормативами в зависимости от категорий. К общественным территориям относятся и улицы, и бульвары, и скверы, и парки, и площади, и другие территории. Перечень открытый. А у этих общественных пространств, которые предназначены для общего использования, нет нормативов по ширине. И это принципиально, на мой взгляд. И подход здесь должен быть исключительно индивидуальным к каждой конкретной территории.
Если применительно к проекту межевания улицы Бархатова, я считаю, там нецелесообразно менять границы территории общего пользования. Наоборот — нужно раздвинуть красные линии, которые обозначают автомобильную дорогу. В других ситуациях, где имеются перегибы и непонятно почему данная территория была отнесена к территории общего пользования, вполне допускаю и другие решения. Например, продажу излишков частным лицам, что принесло бы дополнительные доходы в бюджет. А механизм, я думаю, должен быть такой: при подготовке проектов межевания исключать эту территорию и снимать с нее статус земель общего пользования.
Светлана ШЕВЧЕНКО. Да, в каждом конкретном случае нужно искать конкретный подход, и есть у нас гражданское законодательство, которое защищает права жителей. Я лишь хочу, чтобы мы все одинаково понимали термин «красные линии», это понятие однозначно сформулировано в Градостроительном кодексе: красные линии — это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты). Напомню ситуацию с «Нахимовым» — самовольно построенным объектом на улице Нахимова. Объект интересный, на мой взгляд, культурно-досуговый, по факту он никому не мешал, но там не хватало до норматива буквально три метра, и суд по иску областного Главного управления госстройнадзора принял решение о сносе. Это я к тому, как относятся к нормативам надзорные органы.
Лариса МАСЛОВА, заместитель генерального директора АО ТПИ «Омскгражданпроект». Изначальный посыл для принятия Градостроительного кодекса — устойчивое развитие территорий. Речь идет о чем? О качестве жизни людей. Мы все кричим, что Омск задыхается от пробок. А как можно построить магистрали, если не увеличивать поперечники дорог? Естественно, мы везде закладывает расширение дорог. Мы хотя бы пытаемся землю зарезервировать, чтобы за нее не пришлось потом платить из бюджета города три цены. Сейчас мы заканчиваем межевание по улицам Северным, и там будет такое количество изъятий, что сразу возникает дилемма — расширять дороги или не расширять? И здесь уже возникает конфликт между частными интересами и потребностями всего города по развитию транспортной инфраструктуры. Люди кричат: у нас грязь, нет ливневой канализации, а когда объясняешь, что для строительства ливневой канализации нужно снести несколько жилых домов, тут же говорят: нет, нельзя, мы здесь уже 50 лет живем. Понятно, что вопросы эти неоднозначные, и одновременно мы все сделать не сможем, но планировать-то на перспективу мы должны, а иначе все земли будут приватизированы и перспектива никогда не наступит
Светлана ШЕВЧЕНКО. Кстати, по поводу земельных участков под частными домами, которые попали в красные линии автомобильных дорог. Сейчас мы пришли к выводу, что нужно все же разрешить в порядке исключения капитальный ремонт ветхого жилья даже если оно оказалось в зоне ИТ-2. При условии, естественно, наличия правоустанавливающих документов, и без изменения параметров. Максимум увеличения по площади — не более 10% от первоначальной.
Марина ДМИТРЕНКО. И это очень важно, на самом деле. Вопрос необходимо решать. По нашему опыту, очень большое количество людей не может получить разрешение на реконструкцию жилья, которое находится в частной собственности, потому что красные линии проведены именно так. Кирова улицу неизвестно когда будут еще расширять, а там запланированная ширина улицы — 100 метров. Я так полагаю, из-за планируемого метрополитена. В результате частный сектор оказался в зоне ИТ-2. И документы на право собственности у людей есть, где написано, что их земельный участок находится в зоне индивидуальной жилой застройки Ж-1. И здесь как раз вопрос о сроках. Если бы люди знали, что расширение состоится в ближайшие, допустим, 10 лет, то все бы понимали и ждали. Но планы могут и не состояться.
Лариса МАСЛОВА. Генплан города Омска, который мы делали, — он с перспективой развития до 20125 года. Но правильно было бы каждые пять лет проводить актуализацию этого документа, уточняя возможности развития города. К сожалению, за 11 лет, которые прошли с момента разработки Генплана, не было сделано ни одной актуализации.
Николай ГОРНОВ, обозреватель «КВ». Не сделано по какой причине? Нет денег у города?
Лариса МАСЛОВА. Да, из-за отсутствия денег.
Светлана ШЕВЧЕНКО. Поддержу Ларису Константиновну, актуализация градостроительной документации — это обязательно, мы же не ясновидящие, и угадать, что произойдет через пять лет не можем. Один только пример: кто скажет, как будет развиваться дальше ситуация с метро? Строится сегодня метро? Нет, не строится. И когда возобновится строительство — непонятно.
Николай ГОРНОВ. У нас в Генплане и на месте омского аэропорта жилые районы, насколько я помню.
Светлана ШЕВЧЕНКО. Совершенно верно. Если не будет строиться метрополитен, скажем, или аэропорт Омск-Федоровка, то должно быть принято соответсвующее решение на уровне правительства Омской области. Такого решения, насколько я знаю, нет. Эти крупные проблемы у нас до сих пор не решены. И денег тоже нет. Актуализировать Генплан не получается. Тем не менее, Омск должен как-то жить и развиваться.
Лариса МАСЛОВА. Кстати, в отношении улицы Кирова хочу добавить, что ее ширина не с метро связана. Улица Кирова — это общегородская магистраль, одна из первоочередных улиц, которые нуждаются в реконструкции и расширении. Там нужно иметь не менее трех полос движения в обоих направлениях с разделением потоков.
Марина ДМИТРЕНКО. Я тоже хочу жить в комфортном городе, но я понимаю и тех людей, кто не может сделать капитальный ремонт своего дома на Кирова, только потому, что эта улица когда-нибудь будет расширяться. Когда это произойдет — неизвестно. А кадастровый учет невозможен уже сегодня.
Олег ЛИЗГУНОВ. По Кирова у меня есть конкретный пример. Омский предприниматель, имея здравое желание построить что-то солидное, скупил некоторое количество земельных участков у частных лиц, потратив на это дело сумасшедшие деньги. А когда уже назад пути не было, выяснилось, что эти участки входят в зону ИТ-2. Он в полном недоумении. Откуда, говорит, я мог знать. В документах-то указано, что земля под ИЖС. Попал человек?
Елена ХАЛИМОВА. Ну а что тут можно сказать? Это предпринимательские риски.
Вячеслав ИВАНОВ, заместитель директора ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра по Омской области». Понятно, что проблема не сегодня возникла. Противоречия между градостроительными решениями и фактической застройкой был всегда. И в том же частном секторе, который существует с позапрошлого века, ничего не меняется. И вряд ли там произойдут какие-то серьезные преобразования в ближайшие годы. При этом наличие красных линий не дает людям никаких вариантов. И в этой связи у меня вопрос: а можно земельные участки на той же улице Кирова просто зарезервировать под будущую реконструкцию? Чтобы можно было оформить при постановке на учет как обременение. Человек бы получал все права на использование земельного участка, но с обременением.
Марина ДМИТРЕНКО. И потенциальный приобретатель земельного участка видел бы, что там зона ИТ-2.
Елена ХАЛИМОВА. Резервирование земельных участков для муниципальных нужд возможно, но для этого должен быть издан соответствующий правовой акт.
Юрий ПОВИКАЛОВ, начальник управления земельно-имущественных отношений ООО ГЮЦН «Эталон». А вы знаете степень ответсвенности муниципалитета за этот акт? И что будет через 7 лет, если город не выкупит зарезервированные земельные участки и эти домики? Гражданин сможет обратится в суд. И суд скажет: все, попались, и обяжет муниципалитет исполнить этот правовой акт.
Вячеслав ИВАНОВ. А за красные линии, получается, никакой ответсвенности нет? Тогда понятно, зачем мы переносим одно и тоже из одного Генплана в другой...
Лариса МАСЛОВА. Это называется «преемственность градостроительных решений». Мы же хотим быть амбициозным городом-миллионником?
Олег ЛИЗГУНОВ. И все таки хочу вернуться к судебной практике. Почему-то суды трактуют Градостроительный кодекс чуть иначе. Они считают, что градостроительная документация не тольк на перспективу, но и в защиту интересов, поэтому признают недействующими ПЗЗ в части формирования такого рода зон, признавая преимущество прав фактических землепользователей.
Лариса МАСЛОВА. Тогда зачем нам Генплан? Давайте раскрасим кадастровую карту — и все дела. Генплан — он ведь в любом случае предполагает изменение. Должен быть консенсус власти и общества, баланс между частными и публичными интересами. Должен быть работающий механизм изъятия земель в интересах города.
Светлана ШЕВЧЕНКО. Если говорить о Кирова, то это вообще часть транспортного каркаса города Омска. Там вообще должны быть двухуровневые развязки.
Вячеслав ИВАНОВ. Не совсем понимаю. Когда реконструировали улицу Орджоникидзе, то не со всеми собственниками, как оказалось, удалось договориться. В результате имеем кривую улицу. А где гарантии, что удастся договориться, когда начнется реконструкция той же улицы Кирова, например?
Елена ХАЛИМОВА. Поясню про реконструкцию Орджоникидзе. «Не смогли договориться» — это означает, что не стали использовать законную процедуру изъятия, которая предполагает длительные судебные разбирательства. Эта процедура всем хороша, кроме сроков. В ситуации с Орджоникидзе на такую процедуру просто не было времени. Сроки по контракту заканчивались, и если бы мы пошли по пути изъятия, то потеряли бы и время, и бюджетное финансирование.
Николай ГОРНОВ. А теперь время судиться есть, но нет денег на переделывание, и Орджоникидзе так и останется кривой. С улицей 10 лет Октября в районе Декабристов, кстати, аналогичная ситуация. Там тоже «бутылочное горло» останется надолго, судя по всему. В общем, если подвести черту под сегодняшним бурным обсуждением, то у меня напрашивается несколько выводов. Во-первых, проблема есть. Достаточно часто красные линии автомобильных дорог в проектах планировки территорий не совпадают с границами земельных участков общего пользования, поставленных на кадастровый учет в качестве полос отвода автомобильных дорог. Во-вторых, нет универсального варианта, как решить эту проблему разом, поэтому придется подходить индивидуально к каждому конкретному случаю. В-третьих, есть конфликт между частными интересами собственников земель и публичными интересами жителей города Омска. В-четвертых, архитекторы думают о будущем, а те, кто работает с землей, хотят жить сегодняшним днем, от этого возникает некоторое непонимание. В-пятых, я не думаю, что кто-то злонамеренно совершал ошибки, чтобы всем потом было плохо. И еще я понял, что градостроительную документацию необходимо актуализировать хотя бы раз в пять лет, но денег для этого в бюджете нет, поэтому всем приходится маневрировать.
Лариса МАСЛОВА. Да, про деньги вы правильно поняли. А с этого года, напомню, в Градостроительном кодексе предусматривается разработка проектов планировки территорий с выделением этапов строительства. И если первый этап в течение двух лет не реализуется, то весь проект планировки действовать перестает.
Светлана ШЕВЧЕНКО. Я бы еще добавила, что решения по ключевым вопросам так и не приняты на областном уровне.
Юрий ПОВИКАЛОВ. И это нормальная жизнь...
Ранее в полном виде данную публикацию можно было прочитать только в печатной версии газеты «Коммерческие вести» от 12 апреля 2017 года
